A zsebszerződések (jogi) természete és az ellenük való fellépés

Bevezetés

A zsebszerződés a 2010-es évek elejére úgy vált köznapi fogalommá, hogy annak nem volt jogi definíciója, és köznyelvi tartalma sem volt pontosan meghatározható. Ennek ellenére a termőföld tulajdonjogának megszerzését korlátozó jogszabályi rendelkezések kijátszására irányuló szerződések felszámolásáról szóló 1085/2012. (III. 30.) Korm. határozat a leginkább érintett minisztereket¹ felhívta a zsebszerződések feltárására és felszámolására, valamint tárcaközi operatív bizottság létrehozatalára, melynek feladataként a szükséges jogi, közgazdasági és adminisztratív eszközök kidolgozását, valamint jogi tájékoztatás és jogsegélyszolgálat rendszerének kialakítását határozta meg. A kormányhatározat felkérte a legfőbb ügyészt is a szerződések semmisségének megállapítása érdekében történő hatékony intézkedésekre. A kormány határozata jelentős ügyészi többletfeladatot vetített előre. Az akkori szakirodalom számos klasszikus zsebszerződés típust nevezett meg. Kozma Ágota például 11 szerződéstípust, módszert különböztet meg, úgymint zsebekben rejlő dátumhiányos adásvételi szerződés; végrendelet; tartási szerződés; öröklési szerződés; bérleti szerződés, haszonbérlet; művelésből való kivonás, más célú hasznosítás; elővásárlási jog, vételi jog és visszavásárlási jog; feltételtől függő hatályú szerződés; stróman által kötött szerződés; termőföldtulajdonnal rendelkező gazdasági társaságban üzletrész megszerzése; állampolgárság megszerzése².

Miközben a jogalkotó elszánta magát a zsebszerződések felszámolására, és erről a média is beszámolt, a polgári bíróság tárgyalótermei korántsem voltak annyi és olyan jogi ütközettől hangosak, mint amit az előkészületekből valószínűsíteni lehetett. A magam részéről ennek okát egyfelől abban látom, miszerint illúzió azt gondolni, hogy a köznyelvi értelemben, vagy akárcsak a jogalkotó által zsebszerződésnek tartott, e gyűjtőfogalomba sorolt jogügyletek mindegyike valamilyen jogilag releváns jogkövetkezménnyel járó hibában szenved. A csekély számú jogvita visszavezethető arra is, hogy az akkori zsebszerződések körébe tartozónak tekintett megállapodások realizálódását – és ez kétségkívül a jogalkotó érdeme – a 2014. évben bevezetett új földforgalmi rend és az ahhoz kapcsolódó szabályozás megakadályozta. A zsebszerződések közismert fogalma még a korábbi jogszabályi környezetben alakult ki, de az tovább élt és manapság is fordulnak az ügyészhez zsebszerződésre hivatkozással olyan szerződésekkel összefüggésben is, amelyek már az új forgalmi rendben keletkeztek. Napjaink tárgyalótermei pedig hangosak és zajosak, de már nem a klasszikus zsebszerződések okán, hanem a viták leginkább a 2014. május 1-jén hatályba lépett, a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (továbbiakban: Földforgalmi tv.) szigorú, a felek szerződéskötési szabadságát lényegesen és alapvetően korlátozó szabályozásához kapcsolódnak.

A földforgalom változása miatt az említett kormányhatározat óta eltelt időszakra ma nem lehet egységes szemlélettel tekinteni, éppen ezért tanulmányomban nyomon követem a zsebszerződés ellen való fellépés állomásait. Hangsúlyozom, hogy a zsebszerződés alatt mást ért a földbirtok-politika alakítója, az ügyészhez forduló kérelmező és mást az ügyész. A zsebszerződés fogalmát a gondolatmenet során tág értelemben használom, annak tekintek minden olyan jogügyletet, amelyet a jog-alkotó által felállított, a termőföld forgalmával összefüggő korlátozásra, tilalomra figyelemmel, annak megkerülésére kötöttek, függetlenül a jogszabályi környezettől, valamint attól is, hogy az a polgári jogi vagy a közjogi korlátok megkerülését cé-lozza. Nem feltétlenül szerencsés vagy kifizetődő, ha a szerző a saját impresszióit helyezi előtérbe, a továbbiakban mégis azokat az elemeket, összefüggéseket emelem ki, arra fókuszálok, amelyek miatt magam másként tekintek zsebszerződésekre. Van jónéhány köztük, amelyek számomra a rácsodálkozás vagy a felismerés élményét is hozták.

A termőföld mint jogi tárgy és a megszerzésére törekvő felek motivációja

A termőföld nem szaporítható és mással nem helyettesíthető. A termőföld, mint jogi tárgy jellemzője a reprodukciós képességének és mennyiségének végessége, amely miatt korlátozott erőforrásnak kell tekinteni. Hazánk esetében ehhez – természeti meghatározottságában rejlő sajátosságként – kiemelkedő termőképesség kapcsolódik, mégpedig az ország összterületéhez képest is jelentős területen. A vizsgált időszakban Magyarország geopolitikai elhelyezkedése is jelentős hatással bírt a szabályozásra és a termőföldforgalomra egyaránt. Ezekhez az objektív jellemzőkhöz további, időszakonként változó tartalmú elemek társulnak: változik a termőföld jövedelmezőképessége; a jogrend által meghatározott változó a termőföld megszerezhetőségének szabályozottsága, az agrártámogatások rendszere és volumene. A jogi elemek a földforgalmi piac nagyságát és milyenségét, míg a felsorolt állandó és változó elemek a termőföld forgalmi értékét együttesen alakítják.

A jogi tárgy kiemelése azért is fontos, mert a magyar termőföld fenti sajátosságai határozzák meg a földforgalmi piac szereplőinek motivációját. A szerződésben, szerződési                  konstrukcióban               rögzített                        ügyletkötési             akaratból   megállapítható vagy kikövetkeztethető, esetleg csak sejthető a motiváció, márpedig az indíték ismerete szükséges a zsebszerződések természete megértéséhez. A 90’-es évek közepétől eltelt időszakban a felek szerződéskötési motivációja korántsem volt azonos. Nemcsak a termőföldek alacsony, viszont egyre emelkedő forgalmi értéke, jövedelmezőképességének növekedése volt a meghatározó a zsebszerződések megjelenésére és azok formáira, hanem a piac változása is. Azé a piacé, ahol a termőföldért folyó verseny zajlik. A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (továbbiakban: Tftv.) hatálya alatt a jogszabálykörnyezet kulcsmondata a szerzési képesség és mérték korlátozottsága a külföldiek, köztük a tagállami állampolgárok esetén is. A piac ugyanakkor, a korlátok mellett is kiszámíthatóan működött, egy jövőbeli, stabilnak látszó – az Európai Unióhoz való csatlakozáshoz, és ezzel együtt remélt a szabad piaci viszonyok kialakulásához kötődő – szerzési ígérettel. A Földforgalmi tv. és a kapcsolódó szabályozás hatálybalépésével a piac alapjaiban változott meg, addig nem ismert, új típusú korlátok jelentek meg, miközben túl sokan akarták és akarják az értékes és nem szaporítható jószágot. Ezen a piacon korábban nem látott mértékben válik bizonytalanná, hogy az általános rend szerint, a szerződő fél a jogügylet lezárásakor ténylegesen megszerzi-e a célzott tulajdont vagy használati jogot, ugyanis a felektől független tényezők³ határozzák meg, hogy ki lesz a befutó a termőföldért folytatott versenyben. Ugyanakkor a piacra lépésnek új motivációja, hogy ez a versenytér a beavatott, figyelmes szemlélő számára azt is üzeni, hogy a most elszalasztott lehetőségek – annak tükrében is, hogy az agártámogatások volumene sem lesz állandó – később nem pótolhatóak. A termőföldért folyó verseny csak most fokozódik igazán.

A fennálló szerzési korlátok megsértése jogszabályba ütközik,semmis szerződésekhez pedig joghatás nem kapcsolódhat. A felek ezért nyilvánvalóan és tipikusan olyan jogi megoldásra törekszenek, amellyel a jogszerűség látszatát fenntartják. Ami tilalmazott, azt elrejtik, azt az okiratban nem rögzítik, vagy külön megállapodásba foglalják. Esetenként csak az egymáshoz kapcsolódó jogügyletek komplex vizsgálata alapján tárható fel, “nyomozható” ki a felek valódi szándéka. Az ilyen szerződéskötési gyakorlatra pedig ritkán “húzható rá”, hogy a jogügyletük “tényállásszerű” abban az értelemben, hogy az tartalmában és közvetlen eredményében is jogszabályba ütközik.

A látókörömbe került szerződéses konstrukciókban sokkal inkább tetten érhető a kontraktusoknak a jog látszatát fenntartó, jogszabály megkerülő jellege. Ennek értékelése során figyelembe kell venni a következőket is: a szakmai használatban kissé közhelyes szófordulat, hogy a jog szövete mindig felfeslik valahol, ugyanakkor magától értetődő, hogy a felek a jogalkotó által még ki nem zárt jogi lehetőséggel élnek is. Szemléletmódomban alapvető változást jelentett a Legfelsőbb Bíróságnak a Pfv.21.385/2009/9. számú döntésében kifejtett jogi indokolása⁴ a zsebszerződések körébe sorolt haszonélvezeti jogot alapító szerződést és adásvételi előszerződést érintő perben. Az ítélet konklúzióját pedig akként tartom összefoglalhatónak, hogy a jogi tilalom miatt, vagy arra tekintettel, de a jog adta lehetőségek kihasználásával, a megengedett jogi eszközök igénybevételével és jogi keretek között megkötött szerződés és a jogszabály megkerülésére irányuló szerződés közé egyenlőségjel nem tehető. Ma azt gondolom, hogy a zsebszerződésnek állított jogügyletek vizsgálata, és a kapcsolódó joggyakorlat tipikusan arról szól, hogy a felek csupán a megengedett jogi lehetőségekkel éltek-e, vagy már a jogi kereteket átlépve a tilosban járnak. A felek tilosban járnak akkor is, ha a szerződésük a tételes jognak szó szerint megfelel, de a szerződés egésze – a jogi definiálatlanságánál fogva gyakorlatilag a legszélesebb jogi keretnek tekinthető – jóerkölcs sérelmét idézi elő.

A fentiekből persze nem következik, hogy a tartalmában is a tételes jogba ütköző szerződésekeseténafeleketegyúttalacsalárdszándékisvezette.Atermőföldrevonatkozó joganyag egyre sokrétűbb és egyre bonyolultabb lett, a Tftv.-t számos alkalommal módosították. A Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara helyesen ismerte fel, hogy a soha nem látott mértékben komplex szabályozást tartalmazó Földforgalmi tv. és a kapcsolódó jogszabályok alkalmazásához kézikönyv⁵megalkotása szükséges, amelyet magam is gyakran forgatok. Ilyen szabályozási környezetben pedig elő-előfordul, hogy a felek, a jogi képviselő, a hivatali ügyintéző téved, hibázik, és ezzel szándékán kívül idéz elő jogszabálysértő helyzetet.

Kétségtelen, hogy túl sok mindent állítottam kellő magyarázat nélkül: tettem ezt ugyanakkor azért, hogy az olvasó elhiggye, hogy a száraz, bonyolult és összetett szabályozás mellett is izgalmas a “zsebszerződések” világa. A továbbiakban röviden, átfogó jelleggel a jogi szabályozói környezetet, a piac jellegét és a zsebszerződés elleni küzdelem módszereit ismertetem.

A jogi környezet

A termőföld közérdeken alapuló szociális kötöttségénél fogva kiemelkedő fontosságú és speciális szabályozást igényel, Magyarországon is nemzetstratégiai kérdés. Az állami elképzelés a kívánatos tulajdonlási-használati rendről földbirtokpolitikai koncepcióban ölt testet és a jogalkotó ennek megfelelően igyekszik megváltoztatni, alakítani a fennálló tulajdonlási, használati rendet. Az átalakítás történhet egyfelől “egycsapásra”, a már megszerzett jogok elvonásával, másfelől a szerzés szabályozásával, jogi tilalmak, korlátozások felállításával. A megszerzett jogok elvonása az alapjogi védelem miatt mindig jogi kockázatokat rejt magában és ezzel az eszközzel a jogállami keretek között csak kivételesen, jogi garanciák mellett lehet élni. A jogalkotó a földbirtokpolitikai koncepciót tipikusan a szerzés jogának tilalmazásával és korlátozásával a jövőre nézve határozza meg, és ennek keretében elsősorban a szerzési képességet és a szerzési mértéket szabályozza mind a tulajdonszerzés, mind a földhasználat körében. Másképp megfogalmazva: a szerzési képesség és mérték szabályozásával meghatározza, hogy ki és mennyi földet szerezhet, használhat.

A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (Tftv.)

Az 1994. július 27-én hatályba lépett Tftv. a szerzési képességet alapvetően – az állampolgársághoz, jogi személy honosságához igazodóan – belföldi-külföldi természetes személy és jogi személy⁶ kategóriájában szabályozta, ezekre a kategóriákra állította fel a tilalmakat és a korlátokat. A 90’-es évek elején a termőföldre érkező szerzési igény döntően a tőkeerős nyugati szomszédainktól, tagállami gazdák részéről érkezett. A szabályozás erre is tekintettel nem tett különbséget tagállami és nem tagállami személy között, őket egységesen külföldinek tekintette. A keletkezési körülményeire nézve a törvény indokolása rámutat, hogy noha az állami és a szövetkezeti tulajdon átalakítását megvalósító intézkedések és a földprivatizáció eredményeként a magántulajdon vált meghatározóvá – 1990-ben ez 7 %-a volt, 1994-re legalább 35 %-ra nőtt -, mégsem alakulhatott ki a termőföld piaca, valóságos értékének megfelelő ára a hosszú időszakon keresztül mesterségesen visszafejlesztett ingatlanforgalom miatt. A jogalkotó az alacsony forgalmi értékkel indokolta, hogy a “piacgazdaság kialakulásához vezető átmenti időszakban” a belföldiek tulajdon-szerzését is csak korlátozott mértékben teszi lehetővé annak érdekében, hogy a földhöz jutás lehetőségének egyenlő esélyét mindenki számára biztosítsa. Ugyancsak ez volt az indoka a tőkeerős külföldiek tulajdonszerzési tilalmának, a jogalkotói szándék szerint megakadályozva ezzel a spekulációs célú földfelvásárlásokat. Alapos okkal feltehető, hogy a jogalkotó – kivételekkel – a belföldi jogi személyek tulajdonszerzésének tilalmát is annak megakadályozása érdekében írta elő, hogy a külföldiek közvetetten, mégpedig a belföldi alapítású, székhelyű társaságokban való részesedés útján szerezzenek termőföldtulajdont.

Témánk szempontjából a szabályozás fontos eleme, hogy míg a Tftv. azonnal élt a külföldiek esetén a tulajdon megszerzésének tilalmával, valamint a jogosultak vonatkozásában a mennyiségi korlátozás eszközével⁷, addig használati tilalmat közel 8 évig nem alkalmazott. A használati korlát is „csupán” a haszonbérlet időtartamára és a haszonbérelhető terület nagyságára vonatkozott⁸. A jogalkotó a használati tilalmat viszonylag későn, csak 2002. január 1-jétől vezette be, és azt is kizárólag a haszonélvezet és használat joga körében⁹. A jogi környezet másik fontos sajátossága, hogy nyilvánvaló volt, miszerint a tőke- piac és szolgáltatások szabad áramlásának elvén alapuló Európai Unióhoz való csatlakozással a nemzetállami keretekre íródott, külföldi – belföldi személy dichotómiáján alapuló szabályozás nem lesz majd fenntartható. A régi korlátok döntően mégis fennmaradhattak az úgynevezett földmoratórium alatt, ugyanis a Csatlakozási Okmány¹⁰ módot adott 7 évig a korlátozások fenntartására, melynek lejártával, 2011-ben, Magyarország élt a 3 éves meghosszabbítási lehetőséggel is. Látszólag a piac liberalizálása felé hatott, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozással, 2004. május 1-jével a szabályozásban megjelent a tagállami állampolgár kategóriája. Ez valódi változást nem hozott, mivel szerzésükre szigorú szabályok vonatkoztak¹¹, így az tömeges jogszerzésükre nem vezetett, és nem nyitotta meg számukra a korábbi zsebszerződések legalizációjának lehetőségét sem.

Az ismertetett jogi környezetre reagált úgy a piac, hogy a tulajdonszerzésben korlátozott személyek 2002. január 1-jéig jellemzően hosszútávú, a föld használatát biztosító szerződéseket kötöttek. Ilyen tipikus szerződéstípus volt a haszonélvezeti jogot alapító szerződés azzal, hogy megalapozottnak tűnő várakozást, és sok esetben mögöttes szerződéssel “jogi várományt” is fűztek a piac felszabadulásához. Noha ennek várt időpontja a földmoratóriummal kitolódott, de uniós vállalásaink teljesítésének kötelezettsége miatt az ahhoz fűzött várakozás töretlen volt, és végső soron a földmoratórium meghosszabbításával az alkalmazott korlátozás időtartamának vége – 2014. április 30-a – is biztossá vált. Ez a Tftv. alatti időszak a “klasszikus” zsebszerződések megjelenésének korszaka.

A földpiac a hosszú távú használati szerződésekkel, és a piac felszabadulásához, valamint a mögöttes szerződésekbe foglalt „jogi várományok” realizálódásához fűzött várakozással potenciálisan évtizedekre rögzült. A nem kívánt változásokat a jog-alkotó már az ezredfordulón észlelte, és a változások egy részét a zsebszerződéseknek tulajdonította. A zsebszerződések elleni küzdelem korántsem a bevezetőben már említett 1085/2012. (III. 30.) kormányhatározattal indult meg, hanem gyakorlatilag ugyanilyen tartalmú kormányhatározat született már 2001-ben¹². Az akkori kormányhatározat eredményeként a XXI. század első évtizedében kialakult szabályozás fordulatot nem hozott. A jogalkotó a zsebszerződés elleni küzdelem jegyében változatlanul a külföldi-belföldi megkülönböztetésben gondolkozott és földmoratórium adta lehetőséggel élve, a korlátozásokat fenntartva, egyre szigorodó, ugyanakkor egyre sokrétűbb, kivételekkel tűzdelt szabályokat alkotott. A szigorítás mindamellett nem érintette az addigra már kialakult tulajdonlási, használati viszonyokat sem, és a zsebszerződések megkötésének motivációját sem törte le: az árak ugyan már növekvő tendenciát mutattak, de még jelentősen elmaradtak nyugat-európai árfekvéstől, generálva ezzel a szerzési hajlandóságot és fenntartva a várakozást a piaci korlátozások megszüntetésére.

A tulajdonlási, birtoklási viszonyok átláthatósága és ellenőrizhetősége érdekében jelentős előrelépés volt a földhasználati nyilvántartás 2000. január 1-jei bevezetése. A nyilvántartás a zsebszerződések elleni küzdelem egyik leghatékonyabb adminisztratív eszköze lett. Ennek eredményeként láthatóvá váltak az addig – nyilvántartás hiányában – nem ismert földhasználati jogviszonyok. A földhasználati nyilvántartásból senki sem akart kimaradni; az önkéntes jogkövetést alapvetően meghatározta, hogy a földalapú támogatás elnyerésének alapfeltétele a földhasználati nyilván-tartásba vétel lett. A Tftv. módosításáról, egyben a földhasználati nyilvántartás bevezetéséről rendelkező és indokolásában már a zsebszerződések elleni küzdelemre is hivatkozó 1999. évi XLVIII. törvényt azért is fontos megemlíteni, mivel a Tftv. 1999. június 27-ei módosítása külön perindítási felhatalmazást adva, harcrendbe állította az ügyészt is¹³.

A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (Földforgalmi tv.)

A Földforgalmi tv. előkészítése elválaszthatatlanul összefonódott a zsebszerződés el-leni küzdelemmel. A szakaszosan hatályba lépő törvény a földtulajdon és a földek használati jogának megszerzését teljesen új modell alapján szabályozta. Az uniós kötelezettségvállalásnak eleget téve a szerzőképesség megkülönböztető ismérvévé nem az állampolgárság, illetve a jogi személy honossága lett. Az új szabályozásban az Európai Unió jogalanyai a magyar jogalanyokkal azonos feltételekkel szerezhetnek termőföldet, és ezzel a jogalkotás maradéktalanul megfelelt a csatlakozással vállalt kötelezettségnek. A szerzőképesség új eleme, egyben a földhöz juttatás alapvetően korlátozó feltétele az agráriumhoz való kötődés lett; ehhez igazodóan a természetes személyek vonatkozásában bevezette a földműves fogalmát¹⁴.

A Földforgalmi tv. változatlanul használja a már megismert szerzési korlátokat és tilalmakat, azaz meghatározza, hogy ki és mennyi földet szerezhet, ugyanakkor további fontos jogintézményeket vezet be. Földforgalmi tv. a jogalkotói cél realizálása, azaz a preferált, a földet megművelni szándékozó és arra képes személyi kör tulajdonszerzésének biztosítása érdekében, a föld tulajdonjogát, vagy a föld használati jogának megszerzését célzó szerződést főszabályként külön hatósági jóváhagyáshoz köti¹⁵. Míg a Tftv. a szerzés jogszerűségének ellenőrzését a nyilvántartási eljárások, így az ingatlan-nyilvántartás, illetve földhasználati nyilvántartási eljárás keretei közé helyezte, addig erre az új földforgalmi rendben a szerződés megkötése és a nyilvántartási eljárás közé földbizottság részvételével zajló hatósági eljárást iktatott. A beiktatott hatósági eljárás különös jelentőséggel bír azért, mert ebben az eljárásban kerül meghatározásra, hogy ki az, aki megszerezheti a termőföld tulajdonjogát és használati jogát. Míg a nyilvántartási eljárásokban hozott döntéseknek a szerződésre nincs kihatása, addig az elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlási, illetve előhaszonbérleti jogosult a hatósági jóváhagyással lép a szerződés szerinti vevő helyébe¹⁶. A hatósági jóváhagyás hiánya bár polgári jogi értelemben a szerződés hatálytalanságát¹⁷ eredményezi, ennél súlyosabb jogkövetkezménnyel is jár. Ennek hiányában a nyilvántartásba a jog nem lesz bejegyezhető, és így a bejegyzésen alapuló vagy ahhoz kötött jogok sem jönnek létre, illetve azok nem gyakorolhatók. A szerződés jóváhagyására irányuló eljárásban a vizsgálati szempontok mindezen túl a visszaélésszerű joggyakorlás széles spektrumát fogják át¹⁸, és a jogalkotói szándék szerint annak mélységi kontrollját is lehetővé teszik.

A szabályozás új eleme a hatósági eljárás részeként előírt földbizottsági eljárás¹⁹. A földbizottság a földet használó helyi gazdálkodói közösség választott képviseleti szerve²⁰, ezzel a jogalkotó a termőföldet művelő helyi gazdálkodói közösséget is bevonja a döntéshozatali eljárásba. A földbizottság a visszaélésszerű joggyakorlás körében a mezőgazdasági igazgatási szerv döntését lényegesen befolyásolva nyilvánít véleményt. A nem hatósági szervként eljáró és nem szakhatósági jogkört gyakorló földbizottság a magyar jogban meglehetősen szokatlan jogintézmény. Az Alkotmánybíróság határozatában²¹ a földbizottságot – a közvetlen magánjogi érdekeltek, az eladó, vevő, és az elővásárlási jogosult mellett, de azoktól elkülönülve -önálló jogosítványokkal rendelkező, közvetett magánjogi érdekeltként írja le. Bár a földbizottságok felállítására a mai napig nem került sor és létrehozásukra a jogalkotó határidőt sem adott, a hatáskörét gyakorló agrárkamara területi szervei ebben az “átmeneti időszakban” maradéktalanul ellátják ezeket a feladatokat. A jogirodalom²² egységes abban, hogy a földbizottsági eljárást is felölelő hatósági eljárásra, a föld-szerzés hatósági jóváhagyáshoz kötöttségére úgy tekint, mint a földszerzés közjogi korlátjára. A jogalkotó tehát eddig nem, vagy nem így ismert, új típusú jogi korlátokat vezet be a földbirtokpolitikai célok megvalósítása érdekében.

Indokolt külön kitérni az elővásárlási jogra, illetve rokon intézményére, az előhaszonbérleti jogra is. Ezek az alapvetően polgári jogi jellegű, de többletelemekkel telítődött jogintézmények kétségkívül a földforgalom korlátozó eszközei közé illeszkednek, mert az eladót, illetve a haszonbérbeadót korlátozzák a szerződéskötési szabadságban, mégpedig a vele szerződésre lépő fél meghatározásában. Az elővásárlási, előhaszonbérleti jog alapvetően tehát magánjogi természetű jogintézmény, sajátossága, hogy a szabályainak megsértése nem érinti a szerződés érvényességét, a megsértésével kötött szerződés az elővásárlási jogosulttal, illetve az előhaszonbérleti jogosulttal szemben relatíve hatálytalan²³. Ugyanakkor ez közjogi színezetet kap azzal, hogy a hatósági eljárás kontrollja kiterjed az elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlásának folyamatára, annak jogszerűségére, ráadásul – a már említettek szerint – a hatósági eljárás határozza meg a szerződő fél személyét.

Az elővásárlási jog erőteljes hatással van a versenytérre és az azon megjelenő szereplőkre. A jelenlegi törvényi szabályozása kifejezetten alkalmas a földbirtokpolitika egyes célkitűzéseinek megvalósítására. A törvényen alapuló elővásárlási jogok rendszere nem kizárólagos, de nagyon erőteljes eszköz arra, hogy a föld tulajdon-jogát olyan személyi körök szerezzék meg, akiket a mindenkori agrárpolitika preferál a földbirtokpolitikai célkitűzései szerint²⁴. Példaként kiemelve érdemes rávilágítani a Magyar Államnak elővásárlási jogosultak sorrendjében elfoglalt helyzetére: a 2002. februári módosítással került be a Magyar Állam az elővásárlási jogosultak közé, majd 2010-ben – illeszkedve az állam újragondolt szerepvállalásához – már az első az elővásárlási jogosultak sorrendjében. A további sorrendben őt követi a polgári jogi szempontból legerősebb jogosult, a földműves tulajdonostárs, majd a korábbi föld-használók következnek, az egyes jogosulti csoportokon belül a szomszédság, a hely-ben lakás, valamint a föld elhelyezkedésétől számított távolság lesz a meghatározó. Az újragondolt elővásárlási sorrenddel a versenytér – a korábbi szabályozáshoz képest is – rendkívül széttagolttá, egyben lokalizálttá is vált, márpedig ennek jelentős szerepe van akkor, amikor a felek piacra lépnek, döntenek arról, hogy a föld megszerzése érdekében milyen jogügyleti formát választanak vagy választhatnak.

A versenytér koncentráltsága meghatározza az ügyletkötési prioritásokat is. Ennek láttatására példaként megemlítem,hogy gépesítés szempontjából az egybefüggő terület jól hasznosítható és racionális. Az elővásárlási jogosultak sorrendje miatt egy taktikus földműves az adott település különböző pontjain igyekszik termőföldtulajdont, illetve használatot eredményező jogot szerezni, hogy minél több földrészleten szomszédos gazdának minősüljön. Jellegzetes ügyletkötési cél a nagy, osztatlan közös tulajdonban álló földrészleteken csekély tulajdoni hányad megszerzése is, azért, hogy az így szerző számára a verseny szempontjából kedvezőbb, az elővásárlási jogosultak sorrendjében előkelő helyen álló társtulajdonosi pozícióból köthessen további szerződéseket.

A föld tulajdonjogának vagy használatának megszerzését célzó verseny tehát alapjaiban változott meg. A földszerzést az eddig leírtak szerint számos, korlátként funkcionáló elem akadályozhatja meg. A tulajdonszerzés vagy a használati jog szerzése az elővásárlási, előhaszonbérleti jogok rendszerére, a földbizottsági eljárást is magában foglaló hatósági eljárásra és kontroll bevezetésére is figyelemmel, még a szerzőképesség birtokában is bizonytalan. Mindamellett rá kell mutatni arra is, hogy ebből a felfutó időszakból kimaradók később kevés eséllyel jutnak ki a piacra. A helyben korábban nem gazdálkodó, feltörekvő, első generációs földművest – aki kimaradt az agrárkorszerűsítést, felzárkózást is célzó agrártámogatási rendszerből és már ezért is versenyhátrány éri – a helyben gazdálkodók jó eséllyel kiszorítják, be sem engedik a piacra. Aki mára megszerezte a földet – figyelemmel arra, hogy a törvényes öröklés rendjében a szerzési korlátok nem érvényesülnek²⁵ – az a termőföldet generációkra szerezte meg.

Az eddigieket összefoglalva megállapítható, hogy 2014-ig a szerzési képesség volt korlátozott, ezért a tiltott szerződések – szerzési képesség hiányában is – a tulajdonosi (rész)jogosítványok gyakorlását lehetővé tevő kontraktusok megkötését célozták. Az új földforgalmi szabályozás a szerzéshez vezető utat látja el potenciális “buktatókkal”,azok védelme a bevezetett hatósági eljárás feladata.A korábbi zsebszerződésekkel szemben, a jelenlegi “nem jogkövető” szerződések tipikusan azoknak a kivételes jogi helyzeteknek a mesterséges megteremtését célozzák, amelyeknél nem érvényesülnek az elővásárlási, előhaszonbérleti jogra vonatkozó rendelkezések, illetve nem szükséges a hatósági jóváhagyás és/vagy a földbizottsági eljárás.

A zsebszerződések visszaszorítását célzó szabályozás lényeges elemei

Ha a Tftv. hatálya alatt keletkezett klasszikus zsebszerződések elleni küzdelem állomásait, eszközeit kell számba venni, paradox módon elsőként kell említeni magát a Földforgalmi tv-t. Oda sújt le ugyanis, ahova kell: végső csapást mér a zsebszerződések megjelenését gerjesztő azon várakozásra, hogy a zsebszerződést kötő fél a szerzőképessége elnyerésével meg is szerzi a termőföld használati jogát vagy tulajdonjogát. A szerzőképesség ugyan azonos lesz a tagállami és magyar természetes személy és a jogi személy esetében,de mindenkinek,köztük a zsebszerződést kötő feleknek is, azzal kell szembesülnie, hogy a szerzés bizonytalanná válik, a zsebszerződés pedig nem realizálódhat. A törvénnyel vagy annak tervezetével ismerkedő döbbenettel konstatálhatta, hogy a korábbi szerzőképes személyek nagy része a földműves fogalmának bevezetése miatt, az adott termőföld tekintetében már szerzőképességgel sem rendelkezik, továbbá a zsebszerződések elleni küzdelmen szocializálódott helybéli gazdák fogják megmondani, hogy ki szerezhet egyáltalán tulajdont. Az elmúlt időszakban persze finomodott a földbizottság, pontosabban a helyette eljáró agrárkamara szerepe és megítélése, eljárását a bírói gyakorlat is jogi keretek közé szorította és ma már – alkotmánybírósági döntés következtében – vétójoga sincs²⁶, de be kell látni, hogy megjelenésekor valódi szerepének hatása nem volt kellőképpen tisztázott.

A korábban szerzési tilalom alá eső személy abban sem bízhatott többé, hogy legalább a használati jogosultsága fennmarad, amit akkor szerzett meg, amikor még nem volt tilalmazott, azaz 2012. január 1-jét megelőzően. A jogalkotó ugyanis a jogelvonás eszközével élve megszünteti a nem közeli hozzátartozók között szerződéssel alapított haszonélvezeti jogot, továbbá a használat jogát²⁷. Mindezt a zsebszerződés elleni küzdelem jegyében úgy teszi, hogy ezekre a szerződésekre is a zsebszerződés bélyegét süti. Bár ez a törvényi megoldás jelentős ellenérzést keltett, az Alkotmánybíróság mércéje szerint alapjogi szempontból maga a jogelvonás nem, csak az esik kifogás alá, hogy a jogalkotó a megszűnt haszonélvezeti és használati jogokhoz kapcsolódóan nem alkotta meg vagyoni hátrányok kiegyenlítését lehetővé tevő szabályokat. Az Alkotmánybíróság 25/2015. (VII.21.) AB határozatában kifejtette, hogy “Az Ámt.²⁸ 108. §-ának szükségességét és célszerűséget meghatározó módon indokolja, hogy a termőföld tulajdonlását illetően az új rendszerrel megvalósult nemzetstratégiai cél teljes körű érvényesülése szempontjából az Ámt.-nek kellett felszámolnia annak a termőföldek megszerzése céljából kialakult, mintegy két évtizedre visszanyúló gyakorlatnak a jogkövetkezményeit is, amelynek alapján a haszonélvezeti jogot diszfunkcionálisan alkalmazták. Az új rendszer működése ugyanis nem nélkülözheti a termőföldek tulajdonlására, haszonélvezetére és használatára vonatkozóan azt a követelményt, hogy az ingatlan-nyilvántartás az Alaptörvénynek megfelelő jogviszonyokat tükröző állapottal rendelkezzen. Mindezekből következően szükséges volt rendelkezni a közbeszédben az ún. „zsebszerződésekként” emlegetett jogi konstrukciók hatályosulásának megakadályozásáról, arról tehát, hogy a korábbi tulajdonszerzési tilalmak és korlátozások megkerülésére létesített jogviszonyok alapján ne lehessen tovább jogot, követelést vagy bármely igényt érvényesíteni.”³⁰

Bárhogyan is ítéljük meg a jogalkotói lépést, annyit látni kell, hogy a Tftv. időszaka alatt Magyarország jelentős területét érintően rögzültek a földbirtokpolitikai szempontból nem kívánatosnak tartott földhasználati viszonyok. Ezek megváltoztatására a jövőre kiható szervezési erővel rendelkező szerzési korlátozások, tilalmak értelemszerűen nem voltak alkalmasak. A jogalkotó, a zsebszerződések egyik jellegzetes formájaként megnyilvánuló szerződéstípusra fókuszálva – tekintet nélkül az esetleges valódi zsebszerződésekre – egységesen a jogelvonás eszközét alkalmazta.

A külföldi „sutba dobhatta” a tilalom fennállása alatt kötött, de a piac szabaddá válásával tulajdonszerzést eredményező klasszikus zsebszerződéseit is. A Földforgalmi tv. fontos jellemzője ugyanis, hogy a föld használatának és tulajdonjogának megszerzését csak meghatározott rendben, jogcímen és tartalmi kellékek mellett, adásvétel esetén biztonsági okmány használatával teszi lehetővé. A jogalkotó a tartalmi és formai kellékek meghatározásával, kötött eljárásrend kialakításával és a hatósági eljárás rendszerével eredményesen akadályozta meg a korábbi szerződések felhasználását.

A jogalkotó a Földforgalmi tv. mellett igyekezett speciális, a zsebszerződések felszámolására irányuló eszközrendszert is létrehozni. A 2014. március 13-án hatályba lépett, a termőföld tulajdonjogának megszerzését vagy használatát korlátozó jogszabályi rendelkezések kijátszására irányuló jogügyletek feltárásáról és megakadályozásáról szóló 2014. évi VII. törvénnyel (továbbiakban: Zsebszerz. tv.) végképp elfogyott a levegő a zsebszerződések körül. A Zsebszerz. tv. nem az újabb szerződések megkötésének megakadályozására született, hanem a felek által megkötött és a jogviszonyukban érvényesnek tekintett, azonban jogilag tilalmazott jogviszonyok felszámolását célozta, elsősorban joghátrányok kilátásba helyezésével. A jogalkotó 1 hónap türelmi időt³¹ adott a zsebszerződést kötő feleknek arra, hogy a szerződés jogellenességét vagy magát a jogviszonyt megszüntessék. Az ezt elmulasztó felek számára elsődlegesen kizárta a zsebszerződéseken alapuló igényérvényesítés bírói útját³².  Emellett, a kötelezettségszegés esetére represszív jellegű polgári jogi jogkövetkezményeket helyezett kilátásba³³, és büntetőjogi tényállást is alkotott³⁴. Ezek a visszatartó jellegű intézkedések hozzájárultak ahhoz, hogy a zsebszerződések döntő többségét fel sem használták, azok leginkább elő sem kerültek. Napjainkban is előfordul, hogy találkozunk korábbi típusú zsebszerződésekkel. Az előfordulás oka azonban nem az, hogy a felek a szerződést realizálni akarják, hanem az, hogy a polgári bírói út kizártságára vagy annak eredménytelenségére figyelemmel az elszámolás érvényesítése, vagy éppen annak megakadályozása érdekében kérik az ügyész fellépését.

Összefoglalás

A zsebszerződés fogalmának több értelmezési szintje van. A zsebszerződés elleni küzdelem a Tftv. hatálya alatt akkor lángolt fel, amikor a szerzési korlátozás rendező elve a külföldi-belföldi személy megkülönböztetése volt. A köznyelvben ismert zsebszerződések ennek a korszaknak a szerződései voltak. Ezeknek csak egyike volt az a szerződéstípus, amiről a zsebszerződés a nevét kapta: az asztalfiókba vagy a zsebekre rejtett, dátumhiányos, aláírás nélküli, kitöltetlen adásvételi szerződés, amelyet a – bizonyos értelemben “hiába” – várt szerzési tilalom megszűnésével töltenek majd ki és használnak fel a tulajdonszerzéshez. A zsebszerződés kifejezés a köztudatban is, számos egyéb szerződéstípus (pl. haszonélvezeti jog alapítása) gyűjtőfogalmává lett. A zsebszerződés politikai-kommunikációs fogalomként is megjelent, az ellene való küzdelmet a jogalkotó is a zászlajára tűzte. Ezen korszak zsebszerződéseit visszaszorító intézkedések véleményem szerint eredményesnek tekinthetőek. Ez pedig elsősorban a jogalkotó érdeme, ugyanis maga a Földforgalmi tv. rendje és a kapcsolódó szabályozás volt az, amely kizárta e “klasszikus” zsebszerződések realizálódását.

Zsebszerződés kifejezés alatt tág értelemben azonban minden olyan jogügyletet is érthetünk, amelyet a jogalkotó által felállított, a termőföld forgalmával összefüggő korlátozásra, tilalom kijátszására, annak megkerülésére, vagy akárcsak arra figyelemmel kötöttek. Ezen az értelmezési szinten pedig azt állapíthatjuk meg, hogy mindig is volt zsebszerződés és jelenleg is kötnek zsebszerződéseket. A Földforgalmi tv. hatálya alatt, ebben a tág értelemben a zsebszerződés azokra a jogügyletekre is értelmezhető, amelyek a bevezetett új típusú, alapvetően közjogi jellegű korlátokat, tilalmakat kerülik meg.

A kapcsolódó jogirodalom a klasszikus zsebszerződések tipizálását³⁵ elvégezte. Egyes típusok jogi megítélésének elemzésére már a polgári jogi ismeretanyag felhívása mellett kerülhet sor.

Gúti Z., ügyész, Legfőbb Ügyészség