A polgárőr szervezetek működése feletti kontroll, avagy „lavírozás” a magánjogi és közjogi jogalanyiság mezsgyéjén
Koncepcióváltás a jogalanyiság felfogásában
A mai napig eltérőek az álláspontok a jogirodalomban a tekintetben, hogy megkülönböztethetők–e magánjogi és közjogi jogi személyek (utóbbi kategória létezik–e egyáltalán), avagy a jogi személyiség valójában kifejezheti–e esetleg valamely szervezet komplex, jogágak szerint differenciált jogalanyiságát1. Tanulmányomnak nem célja az ebben a körben kialakult vita minden részletének ismertetése, inkább a polgárőr szervezetek törvényességi felügyeletével kapcsolatos eljárásjogi specialitások elvi alapjainak bemutatására helyezem a hangsúlyt.
A problémafelvetés kiindulópontjaként – mintegy első megközelítésben – csak utalnék rá, hogy a magánjogi és a közjogi jogalanyiság valójában jellemzően szoros korrelációt mutat egymással. Egyrészt mindazon személyek, amelyek (akik) közjogi jogalanyok, adott esetben a magánjog alanyává is válhatnak (mindamellett, hogy nem természetszerű egyik jogalanyiságuk sem), másrészt a magánjog jogalanyai is válhatnak közjogi jogviszony alanyaivá (gondoljunk itt például csak a különböző hatósági eljárásokra). A két jogág találkozása során valódi fejtörést inkább az okoz, amikor is – meghaladva a jogi személy komplex jogalanyiságának koncepcióját – a magánjogi és közjogi jogi személyiség megkülönböztetéséhez jutunk. Eklatáns példája ennek a polgárőr szervezetek speciális törvényi szabályozása. Nevezetesen az egyesületi és a köztestületi forma keresztmetszetére gondolok. Rögtön szembetűnik ugyanis a polgárőr szervezetek hatályos szabályozásának áttekintése során, hogy a vertikális tagozódás szervezeti formáiban eltérés mutatkozik. Míg helyi szinten polgárőr egyesületekből, középső szinten pedig az azokat tömörítő, megyei (fővárosi) szinten integrált területi polgárőrszövetségekből, addig országos szinten – mindezek tagsága mellett – köztestületi formában működő közhasznú jogállású Országos Polgárőr Szövetségből áll a polgárőr szervezetrendszer2. Ez egyben ugyanakkor nemcsak a jogalanyiság komplexitásának eltérő vetületeit jelenti, hanem eltérő jogi személyiséggel jár. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2006. évi LXV. törvénynek (a továbbiakban: Áht. mód) a 2013. évi CCLII. törvény 113. §–ával megállapított új 8/A. §–ának rendelkezéseihez fűzött jogalkotói indokolás szerint ugyanis „a köztestület közjogi jogi személynek minősül, ezért magánjogi kódexben való elhelyezése nem indokolt”. A köztestület közjogi jogi személyiségének tézisén nyugvó elgondolás tükröződik vissza egyébként a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) rendelkezéseiben is. Éppenséggel az Áht. mód és a Kp. közötti összhang megteremtése érdekében került sor – a Kp. 12. § (2) bekezdésének c) pontjából a köztestület fogalmának mellőzése mellett (ezt az Áht. mód meghatározza) – a Kp. 12. § (3) bekezdésének d) pontjában a köztestületi jogvita fogalmának bevezetésére. A jogalkotói indokolás szerint a „köztestületi jogvita fogalmába minden, a köztestület külső és belső működésével kapcsolatos jogvita beletartozik, tehát az „Áht–mód. által nevesített jogviták mellett e kategóriába sorolandók továbbá a köztestület hatósági tevékenységével kapcsolatos jogviták is”. Mindez következik egyébként abból, hogy a Kp. 4. § (7) bekezdése a közigazgatási szervek fogalmi körébe vonta a köztestületeket (ezzel a köztestületi normatív jellegű döntések felülvizsgálata kapcsán paradigmaváltást eredményezve),3 másrészt a Kp. meghatározta, speciális alanyi körhöz kötve (törvényességi felügyeletet gyakorló közigazgatási szerv vagy törvényességi ellenőrzést gyakorló ügyészség) a köztestületi felügyeleti per szabályait4 .Ekként egyébként a polgárőr szervezetek aspektusából közelítve is különös eljárásrendet előírva a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (továbbiakban: Ptk.) jogi személyek törvényességi felügyeletére vonatkozó általános, illetve a civil szervezetek bírósági nyilvántartásáról és az ezzel összefüggő eljárási szabályokról szóló 2011. évi CLXXXI. törvénynek a civil szervezetek törvényességi felügyeletére vonatkozó szabályai mellett. Mindez annak is egyértelmű kifejezésre juttatása, hogy a köztestületek (ekként az Országos Polgárőr Szövetség) a civil szervezetekétől eltérő szabályozás alá esnek még akkor is, ha egyébként „a civil társadalom hagyományos szervezeteivel egységes rendszert alkotva az állami és a magánszféra hatékony – kölcsönös egymásra utaltságon alapuló – kapcsolatának intézményes lehetőségeit biztosítják”5. Az eltérő jogi személyiséghez tehát – pontosan annak közjogi alapjaira építve – a jogalkotó eltérő eljárásrendet fűzött. Ezzel a szabályozás inkább a közjogi és a magánjogi személyiség kritériumainak önálló kidolgozása felé hajlott. Meglátásom szerint a jogalanyiság kérdésének jogtörténetileg folyamatosan változó megítélése (mondhatjuk úgy is, hogy dinamikája) indukálta a polgárőr szervezetek esetében is megmutatkozó, az állami kontrollt tekintve jelenleg újkeletű eljárásjogi szabályokat. Valójában nem mondható, hogy az eltérés alapjai nóvumnak számítanának, inkább csak az, hogy a jogi személyiség tartalma a jogtudomány fejlődése és a szabályozás eltérő idődimenzióiban más és más megközelítésekben kerültek meghatározásra, ezért hol élesebben, hol pedig kevésbé Janus–arcát mutatva jelent meg a magánjogi és közjogi jogalanyiság kettőssége is. Anélkül, hogy a terjedelem adta korlátokkal jelentősen visszaélnék, szükségesnek tartom e jogtörténeti folyamatot bemutatni, annak ígéretével, hogy végső soron az állami kontroll rendszerében bekövetkezett változások alapjaira magyarázattal szolgál.
Jog(alanyiság)történeti változások a hazai szabályozásban a polgárőr szervezetek, az egyesületek és a köztestületek perspektívájából
A hazai szabályozástörténet áttekintése alapján megállapítható, hogy a polgárőrség létrejötte jellemzően nem a mai értelemben vett önszerveződés talaján állt. Működése szorosan kapcsolódott a közfeladatok (nevezetesen a közrend és közbiztonság védelme) ellátásához, funkciója többnyire a csökkent létszámú (rend)védelmi erők pótlása volt, történelmi gyökereit tekintve emiatt a jogalanyisága alapvetően a közjogi szabályozás talaján állt. Magyarországi története egészen a XVI. század első feléig nyúlik vissza, amikor is az ország nyugati és felvidéki területein osztrák és német városok mintájára meghonosodott a viertel-rendszer („fertályrendszer”), amelyben a városfalak és a bástyák védelmére rendelt egységeket, a városokat negyedekre, azokat tizedekre, illetve tizenkettedekre osztva csoportosították. A fertályrendszer a XVIII. századra felbomlott, e gyökereken azonban létrejöttek később – a már kevésbé katonai jellegű – új polgárőrségek6. Az 1805. évi I. törvénycikk alapján a királyi és bányavárosok a lovas állítási és a portánkénti fizetési kötelezettségük alól felmentést kaphattak, ha otthon kellőleg fölszerelt és fegyverekkel ellátott polgárőrséget tartottak a belső biztonság védelmére. Az 1808. évi II. törvénycikk alapján pedig a szabad királyi városokat az országgyűlés polgárőrség felállítására kötelezte háború időszakára. Az említett időszakot vizsgálva nincs kétségem afelől, hogy polgárőr szervezetek esetében a közjogi jellegük dominált, ami meg is feneklett ezen a szinten, eltérő jogalanyiságuk ebben a (jog)történeti időszakban fel sem merülhetett. Mivel pedig a szabadságharc idején létrejött nemzetőrségek lényegében a polgárőrségeken alapultak, a szabadságharc leverését követően hosszabb ideig nem is lehetett terítéken. Az egyesületi szerveződések – mindamellett, hogy valódi gyökereik ennél is régebbre visszanyúlnak – virágkorukat hazánkban a reformkortól élték 7 (mindamellett, hogy egyértelmű egyesület definíciót e korban még nem is használtak8) és a mai értelemben vett köztestületek előképei ugyancsak ebben az időszakban jelentek meg (gondoljunk itt például az ügyvédi kamarák szabályozására9). Utóbbiak tipikusan a közjog alanyai voltak, az állam elismerte alkotmányos és közigazgatási jogi függetlenségüket, e függetlenségük magánjogi aspektusa volt csupán a jogi személyiségük elismerése10. A XX. század fordulóját követő szabályozásuk továbbra is alapvetően közjogi keretekben hívta életre a polgárőrségeket, önkéntes tagságuk mellett. A belügyminiszter 1914. évi 4.220. számú körrendelete a rendőri állomány létszámcsökkenése miatt, a közrend és a közbiztonság megóvása, egyéb rendészeti feladatok ellátása érdekében tette lehetővé a „polgári őrség szolgálatra önként és díjtalanul vállalkozó polgári egyénekből” álló polgárőrségek létrehozását. Az 1918. évi 5.220. M.E. számú körrendelet még a polgárőrségeket mint önként jelentkezőkből álló, de továbbra is hatósági intézkedésre felálló szervezeteket tartotta volna fenn, azonban végül a tanácsköztársaság időszakában azok a vörösőrségbe integrálódtak. A tanácsköztársasági rendszer bukását követően pedig – mivel 1914–ben egyébként is háborús körülmények hívták életre – a polgárőrségek nem is kerültek helyreállításra11.
A magánjog talaján nyugvó egyesület koncepciója viszont éppenséggel ebben az időszakban erősödött fel, mégpedig a magánjogi kodifikáció kapcsán12. Az 1928. évi magánjogi törvényjavaslat alapján – Szladits Károly gondolatait felidézve – egyesületnek minősült volna tulajdonképpen mindazon önkéntes alapítású testület, amely különös szabályozás alá esett13. Köztestületekkel pedig – bár külön utakon járva (tehát a magánjogi kodifikáció körén kívül) – már ekként nevesítve is találkozhatunk ebben az időszakban, például a hegyközségek szabályozásában14, alapvetően továbbra is közjogi jogalanyiságuk talaján maradva.
Miként a II. világháború elodázta a magánjogi kodifikációt, úgy a polgárőr szervezetek esetében éppenséggel az újjáéledést hozta el. A háború végén ugyanis az Ideiglenes Nemzeti Kormány belügyminiszteri előterjesztésre tárgyalta a városonként szervezendő polgárőrség létrehozásáról szóló tervezetet, amelynek eredményeként 1945. január 4–én a közbiztonság fokozottabb biztosításáról szóló 13. M.E. rendeletében a közrend megszilárdítása, valamint a személyi és vagyonbiztonság helyreállítása érdekében a polgárőrség ismételt megszervezéséről rendelkeztek15. Az 1945. január 17. napján kelt 5.006 B.M. rendelettel pedig az újonnan létesült közbiztonsági szervek, így az önkormányzati polgárőrségek tevékenységét kiterjesztették a szökött katonák és a katonai jelleget bitorló személyek „ellenőrzésére és megfékezésére” is. A szerveződések eredeti közjogi funkcióját igazolja, hogy később részben tagi állományuk révén, részben pedig funkcióik átvételével végül a „karhatalomba” integrálódtak; miként az akkori belügyminiszteri nyilatkozatokból is kiderül, „önkormányzati polgárőrségek és rendőrségek olyan karhatalmi szervezetté való átalakulása történik meg, amely az egész országban egységesen és szorosan a kormány politikájának megfelelve működik”16. A korábbi csendőrségek feloszlatásáról és az államrendőrség megszervezéséről szóló 1945. évi 1.690. M.E számú (és az azt módosító 6.690 M.E. számú rendelet), illetve az államrendőrség felállításáról szóló 1945. évi 1.700. M.E. számú rendelet szabályai értelmében a közbiztonság védelme az államrendőrség feladatkörébe került. Később az átmeneti időszak rendeleteit felváltó, a rendőrségről szóló 1955. évi 22. törvényerejű rendelet – preambulumában megemlékezve a polgárőr szervezetek háború utáni felállításáról – a közrend és a közbiztonság védelmét úgyszintén rendőrségi feladatként nevesítette.
Magyarország szovjet megszállása után, a szocialista állami korszakban egyébként teljes egészében értelmét is vesztette a közjog területén az államtól független közjogi személyek megkülönböztetése (az államhatalom egységének elve uralkodott)17. Ekként azonban a közjogi és magánjogi jogalanyiság elhatárolása is relatívvá vált. Mi sem jelzi ezt jobban minthogy – az állami berendezkedés megváltozása által hozott koncepcionális változások talaján álló, eredeti normaszöveg szerinti 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: régi Ptk.) hatálybalépése után a joggyakorlatban a társadalmi szervezetet és az egyesületet azonosították, vélhetően éppenséggel az egyesületekre vonatkozó szabályok társadalmi szervezetek esetében történt kisegítő felhívása miatt18. Ez azonban valójában csak a magánjogi szabályozás kereteire és nem a szervezet valódi jogállására utalhatott volna. Az akkori Alkotmány 1972–es módosítását követően viszont a társadalmi szervezet és egyesület különbségtétel egyértelművé vált, miként az Alkotmány a 4. § (1) bekezdésében külön rögzítette a „társadalmi szervezetek részvételét a szocialista építőmunkában”. Ehhez képest az egyesületek elvileg az Alkotmány 65. § (1) bekezdésében biztosított alkotmányos alapjog mentén (tehát „valódi” civil szerveződésként) jöhettek létre, az egyesületekről szóló 1970. évi 35. tvr. rendelkezései szerint (nyilván mind tudjuk utólag, hogy ez a valóságban csak szűk körben valósulhatott meg).
A mai értelemben vett magánjogi egyesületek hazánkban valójában csak a rendszerváltást követő időszakban jelenhettek meg. A polgárőr szerveződések ismételt felvirágzása is ezen időszakig váratott magára, ekkortól ismét sorra szerveződtek a polgárőri feladatok ellátását felvállaló, immáron egyesületi formában működő szervezetek. A kezdeti tagoltság után gyorsan megindult a vertikális szintű szerveződés is, amely a területi, majd az országos szövetség létrejöttéhez vezetett, mindezt az egyesületi jog talaján maradva.
Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Etv.) még általános gyűjtőfogalomként használta a társadalmi szervezet elnevezést19. A Ptk. 1993. évi XCII. törvénnyel történt módosítása nyitotta meg ismételten a közjogi és magánjogi szervezetek elkülönítésének dilemmáját, – a törvényi indokolás szerint –„a civil szféra köztes, változó mozgásterében létesülő új közjogi jogi személyek”, a közalapítvány és a köztestület szabályainak a magánjogi kódexben való elhelyezésével, valamint az egyesület – egyébként mint magánjogi jogalany – vonatkozásában az Etv. rendelkezései közé a régi Ptk. rendelkezéseire visszautaló szabály beiktatásával20. Ezen intézmények rehabilitációjával vette kezdetét tulajdonképpen ismételten a közjogi személyek problematikájának „reneszánsza”21. Az indokolás alapján nyilvánvaló, hogy a régi Ptk. csak keretszabályokat tartalmazott ezen szervezetek vonatkozásban („e szervezetek működését, gazdálkodását illetően csak a legalapvetőbb rendelkezések kaphatnak helyet”), a részletszabályok kimunkálására az egyes köztestületeket szervezetét és működését szabályozó külön törvényekben került sor.Ekként kaphatott később teret azon álláspont is, miszerint e szervezetek jogalanyisága egy jogág fogalomrendszerével nem is írható körül, tehát azok egyfajta „hibrid állami–társadalmi szervek”22. Az elhatárolási probléma elsősorban azonban abból fakad, hogy mindkét szervezettípus (egyesület–köztestület) személyegyesülést, önigazgatási jelleget feltételezett, ezért a régi Ptk. szabályozásában a köztestületek az egyesületekre vonatkozó szabályozással közös pontban kerültek rögzítésre és egyébként a régi Ptk. a köztestületek vonatkozásában az egyesület szabályait mögöttes szabályként is alkalmazni rendelte. A törvényi indokolás rögzítette viszont azt is, hogy a „köztestület az egyesülettől gyökeresen eltérő jegyekkel rendelkező, önálló jogi személy típus”. Ez következett abból, hogy a köztestületeket törvény hozta létre, közfeladatot láttak el, számos esetben pedig egyes szakmák gyakorlóinak összességét egyesítették23. A köztestületek emiatt viszont közjogi megközelítésben alapvetően már nem mint az egyesülési jog alapján létrejött szervezetek jelentek meg. Az Alkotmánybíróság például „a kötelező részvétel felszínéről a szervezeti hatalom jellegének és a legitimáció meglétének vizsgálatára fordította” a hangsúlyt24. Az új magánjogi kódex megalkotásának folyamatában azonban a Kodifikációs Főbizottság – a 2001. november 8–i ülésén elfogadott új Ptk. Koncepciója szerint akként vélekedett, hogy nem minősül közjogi személynek a köztestület sem, csak abban a körben, amelyben közhatalmat (hatósági jogkört) gyakorol, és ekként a sajátos szabályozást szükségtelennek tartotta25. Végül a hatályba nem lépett, a Polgári Törvénykönyvről szóló 2009. évi CXX. törvény a korábbi tervezetekhez képest – mintegy huszárvágással – jelentős mértékben átalakította a jogi személyek szabályozását, így nem tartalmazta az egyesület szabályait és az akkor hatályban volt régi Ptk.–ból egyéb szervezeti formákat, mint például a köztestület szabályait sem vette át, meghagyva ugyanakkor a társadalmi szervezeteknek az Etv. alapján történő létesítésének lehetőségét26. A 2010 májusában ismét megalakult Kodifikációs Bizottság által megkezdett szabályozás folyamatában viszont már ismét egyértelműen rendezi kívánták az új Ptk. normaszövegében a közjogi jogalanyok magánjogi státuszát; ekként eredetileg a köztestület jogállását is. A köztestület ebben a felfogásban továbbra is az egyesülethez kapcsolódó típusként jelent meg27. Ebben az időszakban avanzsált egyébként az Országos Polgárőr Szövetség a korábbi szövetség általános jogutódjaként köztestületté28,valamint került sor az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény (a továbbiakban: Ectv.) hatálybalépésével a társadalmi szervezet fogalom jogrendből való kivezetésére29 , helyette a Ptk. rendszerén kívüli normaanyagban a jogi státusz valódi tartalmát leíró civil szervezet fogalmának normaszintű bevezetésére.
A magánjogi és közjogi jogi személyiség elkülönítésének folyamatát lezárva a jelenleg hatályos Ptk. normaszövegéből végül – mindamellett, hogy átfogó jelleggel rögzíti az egyesületekre vonatkozó magánjogi előírásokat – a köztestületi és közalapítványi szabályok mellőzésre kerültek30. Maga az egyesület továbbra is a nonprofit szféra alaptípusa maradt, az egyesületi jog alapjaiban nem változott (habár a Ptk. az egyesületi jogban több részletváltozást is hozott)31, mindazonáltal a köztestületek az egyesülési jogból közjogi jogalanyiságukba „nőttek át”32, ami a polgárőr szervezetek sajátosan differenciált jogállását eredményezte.
Egyesület vs. köztestület: valóban differentia specifica?
A hosszasra nyúlt jogtörténeti „szemelvényt” annak célzatával vezettem végig, hogy rávilágítsak arra, miként jutott el a szabályozás a polgárőr szervezetek kapcsán a magánjogi és közjogi jogi személyiség olyan elhatárolási pontjára, amely egyben a törvényességi felügyelet területén megmutatkozó eltérést eredményezte vonatkozásukban. A koncepció alapjai úgy gondolom világosak, mindazonáltal véleményem szerint némi feszültség továbbra is mutatkozik a szabályozásban azáltal, hogy – az Áht. mód. jogalkotói indokolása szerint a magánjogi alapokkal rendelkezésre tekintettel („szabályozása a hatályos Ptk.–ban elhelyezett háttérszabályokhoz igazodik”, „magánjogi gyökerekkel, kapcsolatokkal rendelkeznek”) – a magánjogi jogi személy egyesületekre vonatkozó szabályok mögöttes jellegét továbbra is megtartja a köztestületek esetében. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a külső kontroll keretei a szervezeti formák eltérő sajátosságai folytán differenciálva ne volnának meghatározhatók (a köztestületi normatív döntések feletti bírói kontroll lehetőségét tekintve indokolt is), viszont meglátásom szerint ettől még nem is nyugszik jelenleg teljesen tiszta dogmatikai alapokon a jogi személyiség eltérő meghatározása szerinti különbségtétel. A közjogi személy fogalom felelevenítésének gondolata, ha nem is önmagában az elmélet elavultsága okán, de a közigazgatási joggal foglalkozók körében eddig sem aratott osztatlan sikereket33.
A szabályozási rendszer átalakulása (szervezettípus szerinti differenciálása) mellett egy közös nevező mindenesetre továbbra is könnyen meghatározható a polgárőr szervezetek működése feletti kontroll tekintetében, mégpedig éppenséggel maga az ügyészség, a törvényességi ellenőrzés funkciója által; azon kérdést viszont egyelőre még nyitva hagyva, hogy a szabályozás eltérő kereteinek meghatározása hosszabb távon milyen gyakorlati eltérésekkel jár majd az ügyészi feladatok ellátása során.
Joó I., alügyész, Pest Megyei Főügyészség