Gál István László: A magyar állam titkainak büntetőjogi védelme

A Ludovikai Egyetemi Kiadó nemrég jelentette meg Gál István László könyvét.¹  Ebben az átfogó és egyben hiánypótló monográfiában a szerző statisztikai adatokat is felhasználva tudományos igénnyel, de a gyakorlatot is szem előtt tartva mutatja be és elemzi a magyar titokvédelem fejlődését, valamint hatályos rendszerét, egyúttal de lege ferenda javaslatokat is megfogalmaz. A kötet – címének megfelelően – elsősorban az állami titokvédelem szempontjából releváns titkokkal és azok védelmének kérdéseivel foglalkozik, amelyek körébe a szerző a minősített adatokat és a döntés megalapozásához szükséges adatokat, valamint az igazságszolgáltatással összefüggő titkokat, továbbá a Magyar Állam működését érintő körben a gazdasági titkokat, az üzleti titkokat és a bennfentes információkat sorolta.

Gál István László kötete szerkezetét tekintve nyolc fejezetből áll.

Az első fejezetben a szerző általános alapvetést, fogalom-meghatározást, majd összefoglalót ad az állam titkairól, elhatárolva egymástól az adat, az információ és a tudás definícióját. Értelmezi továbbá a titok általánosan vett fogalmát, valamint meghatározza a minősített adatot és a titoksértések leggyakoribb módozatait. Végül elkülöníti és csoportosítja a magyar jogrendszerben előforduló titokfajtákat.

A második fejezet alapos jogtörténeti elemzést tartalmaz az állami titokvédelem egyetemes és hazai fejlődéséről.

A harmadik fejezetben a szerző bemutatja a minősített adatok védelmének fontosabb nemzetközi és külföldi szabályozási modelljeit, nevezetesen az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének (NATO), az Európai Uniónak, az Amerikai Egyesült Államoknak, az Egyesült Királyságnak, Németországnak, az Oroszországi Föderációnak és a Kínai Népköztársaságnak a titokvédelmi rendszereit.

A negyedik fejezet a minősített adatokra vonatkozó hatályos magyar jogi normákat elemzi, egyúttal statisztikai számadatokat is bemutat, vizsgálva a minősített adatok védelmével, biztonságával kapcsolatos személyi, technikai és egyéb kérdéseket is, kitérve a védelmet ellátó személyekre és szervezetekre is.

Az ötödik fejezet a minősített adattal visszaélés bűncselekményének hatályos magyar szabályozása megalkotásának előzményeit és a büntetőjog dogmatikai szabályainak megfelelő elemzését tartalmazza, amely kiegészül a szabálysértési alakzat és a hazai joggyakorlatból vett szemelvények bemutatásával.

A hatodik fejezet a hazai állami titokvédelem kiegészítő rendszerét tárgyalja, majd tudományos igénnyel elemzi a kémkedés és az igazságszolgáltatással összefüggő titoksértés, valamint a gazdasági titok és a bennfentes információval kapcsolatos hatályos büntető törvénykönyvbeli tényállásokat, illetőleg bemutatja az üzleti titok védelmére vonatkozó szabályozást is.

A hetedik fejezet a minősített adatok felhasználásával és megismerésével kapcsolatos hatályos magyar rendelkezésekkel foglalkozik.

A nyolcadik fejezet pedig figyelemreméltó, de lege ferenda javaslatokat fogalmaz meg.

***

A szerző a könyvében felhívja a figyelmet arra, hogy az információs társadalom korában élünk, ennek következtében az információk – köztük a titkos adatok – egyre nagyobb jelentőséggel bírnak, mind a magán- és jogi személyek, mind az államok számára (lásd a nemzeti adatvagyonról szóló 2021. évi XCI. törvényt). Ezzel párhuzamosan az információk megszerzésére irányuló támadások száma is növekedett, ami indokolttá tette a büntetőjogi védelem vizsgálatát. A titok és a titoktartás is társadalmi-történeti termék, továbbá a tudományos és műszaki-technikai fejlődés következtében nemcsak a titkos adatok jelentősége nőtt meg, hanem különböző új titokfajták jelentek meg és nyertek önálló szabályozást. A kötet rövid utalást tartalmaz a 2018. május 25. napján hatályba lépett EU-s adatvédelmi rendeletre (az Európai Parlament és a Tanács 2016/679. rendelete) és a hazai információs önrendelkezési jog gyakorlatára. Gál István László felhívja a figyelmet arra, hogy az új információelemzési módszerek révén az interneten elérhető hatalmas mennyiségű információk értékelésével minőségileg új következtetéseket és összefüggéseket lehet levonni. Ennek a lehetőségnek a kihasználására több titkosszolgálat is törekedik, különösen az Amerikai Egyesült Államok Nemzetbiztonsági Ügynöksége (NSA) és az Orosz Föderáció Szövetségi Biztonsági Szolgálata (FSZB), amelyek figyelik és elemzik az internet-, illetve a telefonforgalmat; mindezt a röviden ismertetett Snowden-ügy nyilvánosságra került adatai is alátámasztják. A kötet a titoksértési módok felsorolásakor a WikiLeaks 2010-es nagy kiszivárogtatásának rövid bemutatásával felhívja a figyelmet e cselekmény Janus-arcú jelenségére is. Ugyanis a körülményektől függően nem minden kiszivárogtatás káros, előfordul, hogy a demokratikus eszmék előmozdítást szolgálják, amikor a nemzetbiztonsági érdek ütközik a szólásszabadsággal. A szerző idézi A nemzetbiztonságról, a véleménynyilvánítás szabadságáról, valamint az információhoz való hozzáférésről szóló johanessburgi alapelvek című ENSZ-dokumentum 15. alapelvének rendelkezéseit, amelyek szerint senki sem büntethető nemzetbiztonsági okokból titkos információk nyilvánosságra hozataláért, ha az nagy valószínűséggel nem sért ténylegesen semmilyen jogos nemzetbiztonsági érdekeket, vagy az információk megismeréséhez fűződő közérdek erősebb, mint a közzététellel okozott kár. A szerző azonban helytállóan hangsúlyozza, hogy ez csak nagyon szűk, kivételes körben fogadható el.

A könyv második, jogtörténeti fejezete részletesen és kimerítően tartalmazza az állami titokvédelem jogi szabályozásának történetét a kezdetektől a hatályos szabályozásig, amely kiegészül több egyedi jogesetre történő utalással, köztük az ún. Duna-gate ügy részletes bemutatásával. Említést érdemlő érdekesség a koholt államtitok: ezt a fogalmat az 1930. évi III. törvény 68. §-a tartalmazta. Ezen szabályozás mintája az 1927. évi német jogi norma volt és a nem létező államtitokkal történő tévedésbe ejtést rendelte büntetni. E jogszabályhely a jelenlegi információs társadalom tekintetében is megfontolásra érdemes. A szerző összegzése szerint a magyar jogtörténetben relatíve későn, az elmúlt két évszázadban jelent meg az állami titokvédelem büntetőjogi és adminisztratív szabályozása. A kezdetben leíró és objektív jellegű szabályok 1919 után fokozatosan telítődtek ideológiával. Ez a folyamat az 1951. évtől erősödött, eközben a jogbiztonság elve sérült, mivel nem volt feltétlenül szükséges a formális minősítési eljárás és minősítési jelölés ahhoz, hogy egy adat államtitoknak minősüljön. Azonban az is megállapítható, hogy a magyar titokvédelmi rendelkezések az adott kor színvonalának megfelelő, korszerű, politikai értelemben viszonylag semleges szabályozások voltak. Továbbá a szabályozás folyamatos változása során megfigyelhető egy fejlődési ív, amely a rendelkezések fokozatos korszerűsítésében és a garanciális elemek számának növekedésében figyelhető meg. A büntetőjogi szabályozás tekintetében pedig a tényállások fokozatos enyhülése mutatható ki.

A könyv harmadik fejezete a legfontosabb nemzetközi és külföldi szabályozási módokat vázolja. A Magyarországra is vonatkozó Európai Uniós és NATO előírások mellett kiemelést érdemelnek az Amerikai Egyesült Államok egyes regulatív módszerei. A jogi normákon túl a szerző bemutatja az 1971-es híres Pentagon-ügyiratok jogesetét is: az ügyben született legfelsőbb bírósági ítélet szerint a sajtó bizonyos esetekben minősített adatokat is közzétehet büntetőjogi következmények nélkül; így a sajtószabadság fontos korlátja lett a minősített adatokkal kapcsolatos szabályozás gyakorlati érvényesülésének. Az ítélet érvelése szerint csak a szabad sajtó képes arra, hogy a kormányzat visszaéléseit feltárja és megakadályozza abban, hogy félrevezesse az embereket. Gál a vonatkozó jogirodalom ismertetésével bemutatja, hogy egyes szerzők szerint az amerikai szabályozás gyengíti a hatalmi ágak egyensúlyát és sérti a közérdeket is, ezen túl kritikaként fogalmazzák meg azt is, hogy az igazságszolgáltatás titokkal kapcsolatos ellenőrző és korlátozó szerepe nagymértékben meggyengült. Egy vélemény szerint pedig az amerikai büntetőjogi gyakorlat következetlen, ugyanis büntetőeljárás indítható olyan újságíró ellen, aki az Amerikai Egyesült Államoknak történő károkozás szándékával hoz nyilvánosságra minősített adatokat, azonban büntetőeljárás kizárólag a minősített adatot kiszivárogtató kormányzati tisztviselők ellen indult, a média munkatársaival szemben nem. A hazai jogi szabályozással szemben különös az amerikai jogrendszer azon rendelkezése, amely szerint lehetőség van minősítés alól feloldott, már nyílttá tett adat ismételt minősítésére, azaz a visszaminősítésre is. Ez több okból is aggályos, egyrészt azért, mert ha egy adat egyszer már felkerült az internetre, akkor szinte lehetetlen azt onnan eltávolítani, másrészt lehetetlenné válik az újból minősített adatokkal kapcsolatos bármilyen nyilvános vita. Ugyanakkor néhány sajátos esetben az újraminősítés lehetőségének a hiánya nemzetbiztonsági érdekeket is sérthet. Az Egyesült Királyság szabályozásával kapcsolatban kiemelést érdemel, hogy az Amerikai Egyesült Államok, Kanada, Ausztrália és Új-Zéland mellett tagja az Öt Szem (Five Eyes) nevű hírszerző közösségnek, amely a rádióelektronikaijel-felderítés (SIGINT) területén magas fokú hatékonysággal rendelkezik. A németországi szabályozás áll legközelebb a hazai szabályozáshoz. Kiemelendő érdekesség, hogy a vonatkozó német kódex expressis verbis meghatározza, mi nem minősíthető államtitoknak. A német modell így az egyik leginkább demokratikus szabályozásnak minősül, hiszen az antidemokratikus minősített adat esetén az állampolgárokat maga a büntetőtörvény védi, ha nyilvánosságra hozatal miatt eljárás indulna ellenük. A hatályos orosz büntetőjog hatékonyan védi a minősített adatokat, a minősítési jogkörrel rendelkezők száma pedig az elmúlt években csökkent. Az Orosz Föderáció a közelmúltban különös figyelmet fordított a minősített adatok elektronikus biztonságára, amelynek keretében 2016-ban rendszerbe állítottak egy olyan katonai informatikai hálózatot, amely az internettől teljesen függetlenül, biztonságosan működik. A Kínai Népköztársaság büntetőjoga igen súlyos bűncselekménynek tekinti az államtitokkal kapcsolatos visszaéléseket, és halálbüntetés kiszabását is lehetővé teszi, ha a deliktum az állam és a nép különösen súlyos sérelméhez vezet és a körülmények kiemelkedően súlyosak. Azonban alkalmazható a kínai büntetőjog egyedülálló szankciója, a végrehajtásában próbaidőre felfüggesztett halálbüntetés is.

A szerző részletesen ismerteti a nemzeti és külföldi minősített adatok védelmére, kezelésére vonatkozó jogi normákat. Az elemzés alapján megállapítható, hogy a hazai szabályozás a nemzetközi gyakorlatnak megfelelő káralapú minősítési rendszert alkalmazza, négy minősítési szinttel („Szigorúan titkos!”; „Titkos!”; „Bizalmas!” és „Korlátozott terjesztésű!”). A szabályozás alapvetően a szükségesség és arányosság, a szükséges ismeret, a bizalmasság, a sértetlenség, valamint a rendelkezésre állás elvein alapul. Az Alkotmánybíróság iránymutatásának megfelelően a minősítési eljárás során nemcsak a potenciális kár mértékét, hanem a minősített adat nyilvánosságához fűződő közérdeket is figyelembe kell venni. Ez a garanciális követelmény azért is bír különös fontossággal, mert az indokolatlan és jogszerűtlen minősítésekkel szemben nem áll valódi jogorvoslati eszköz a civil társadalom rendelkezésére, hiszen bírói úton nem kezdeményezhető a minősítés indokoltságának a felülvizsgálata. A kötet bemutatja és elemzi a minősített adatok négy dimenzióját, 1) a személyi biztonságot; 2) a fizikai biztonságot; 3) az adminisztratív biztonságot; valamint 4) az elektronikus információbiztonságot, utóbbi két fő ága az informatikai és a kommunikáció-biztonság. Mivel a minősített adatok egyre többször jelennek meg elektronikus adat formájában, az elektronikus biztonság büntetőjogi jelentősége egyre jobban felértékelődik. A szerző az informatikai bűnözés térnyerésével megoldandó büntetőjog-dogmatikai kérdésként veti fel többek között, hogy mesterséges intelligenciát használó programok törnek fel elektronikus védelmi rendszereket és szereznek meg, valamint gyűjtenek, tárolnak, elemeznek és továbbítanak adatokat és belőlük levont következtetéseket. Statisztikai adatokkal illusztrálja a a szerző, hogy a jelenlegi szabályozással sikerült az ún. „túlminősítési piramis talpra állítása”, mivel korábban a legmagasabb minősítési szintű adatokból keletkezett a legtöbb hazánkban. Ugyanakkor további megfontolandó célként jelöli meg a minősített adatok számának további csökkentését, mivel Magyarországon lakosságarányosan több minősített adat keletkezik évente, mint az Amerikai Egyesült Államokban. A hazai szabályozás kiemelendő sajátossága, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatoknak lőfegyverhasználatra (azaz személyre leadott, célzott lövésre) van lehetősége, ha „Szigorúan titkos!” minősítési szintű adatot személy elleni erőszakkal akarják jogosulatlanul megszerezni vagy erre kísérletet tesznek, amennyiben a minősített adat a nemzetbiztonsági szolgálattal összefüggő, és az intézkedést elszenvedő nem gyermekkorú vagy láthatóan terhes nő. További garanciális eleme a hazai szabályozásnak a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (NAIH), amely a minősített adatokkal kapcsolatos hatósági feladatokat lát el, többek között a nemzeti minősített adat jogellenes minősítése miatt titokfelügyeleti hatósági eljárást indíthat. Emellett a minősítés jogszerűségének ellenőrzése a Nemzeti Biztonsági Felügyelet feladatkörébe is beletartozik.

A szerző a jogtudomány követelményeinek és büntetőjog-dogmatikai rendszerének megfelelően részletesen elemzi a minősített adattal visszaélés bűncselekményének törvényi tényállását, valamint a szabálysértési alakzatot, illetve a bűncselekménnyel kapcsolatban indult büntetőeljárásokra vonatkozó statisztikai adatokat is bemutat, amelyek egyértelműen csökkenő tendenciát mutatnak. Ezzel kapcsolatban felhívja a figyelmet a feltételezhetően magas fokú látenciára is, e mögött azonban állami, diplomáciai és nemzetbiztonsági érdekek is állhatnak. A tényállás ismertetésén túl a könyv a hazai joggyakorlatból ismerteti a legfontosabb, ismertté vált jogeseteket is. A minősített adattal visszaélés mellett elemzi továbbá a kémkedés, a kémkedés az Európai Unió intézményei ellen és a szövetséges fegyveres erő ellen elkövetett kémkedés, valamint az igazságszolgáltatással összefüggő titoksértés bűncselekmények tényállásait is. Mivel a gazdasági szereplők között az állam kiemelt súllyal jelenik meg, illetve részt vesz a gazdaságpolitika irányításában is, valamint a Magyar Államnak gazdasági társaságokban is van tulajdonosi részesedése, ezért a könyv kitér a gazdasági titok megsértése és a bennfentes kereskedelem bűncselekmények tényállásainak elemzésére, és bemutatja az üzleti titok védelmére vonatkozó szabályozást (2018. évi LIV. törvény) is. Ezt követően a minősített adatok megismerésére és felhasználására vonatkozó jogi normák összegzésére kerül sor.

Végezetül a szerző összegzésként megállapítja, hogy a büntetőjogi titokvédelem rendszere megfelelően működik, azonban – helyesen – utal a büntetőjog ultima ratio szerepére és arra is, hogy a titokvédelem elsősorban a megfelelő adminisztratív, személyi és technikai szabályozáson és azok feltételeinek megteremtésén alapul. Ezzel párhuzamosan felhívja a figyelmet, hogy az új technológiák, különösen a mesterséges intelligencia megjelenése és az internetes kommunikáció elterjedése új kihívások elé állítják a jogalkotót. Végül de lege ferenda javaslatokat is megfogalmaz, például a büntetőeljárás megindítása vonatkozásában a minősítő rendelkezési jogának visszaállítását. Ugyanis az Alkotmánybíróság a 7/2018. (VII. 5.) számú határozatában a minősítő kizárólagos feljelentési jogának rögzítését az Alaptörvénybe ütközőnek minősítette. Azonban a gyakorlatban felmerülhetnek olyan érdekek és körülmények, amelyek esetében célszerű meghagyni a döntés lehetőségét a minősítőnek. A szerző módosítási javaslatai között szerepel még a minősített adattal visszaélés súlyosabban minősülő eseteinek kiterjesztése és az általános feljelentési kötelezettség újbóli bevezetése, valamint a különböző titokfajták számának növekedésére figyelemmel a Ptk. titokvédelmi szabályozásának átalakítását is megfontolandónak tartja.

Gál István László jelen kötete – mint összefoglaló monográfia – a vizsgált témakörben gyakorlatilag hiánypótló műnek számít. A szerző ismerteti a releváns hazai és külföldi szakirodalmat, a témát tudományos igénnyel tárgyalja, ezt azonban közérthetően és olvasmányosan teszi. A könnyebb átláthatóság és szemléltetés érdekében több ábrát és táblázatot is közzétesz. Továbbá a jogi normákon és szakirodalmon túl bemutatja a vizsgált témakörhöz kapcsolódó, nyílt és elérhető nemzetbiztonsági, titokvédelmi és hírszerzési szakirodalmat is. Mindezek alapján a könyvet nemcsak a gyakorló büntetőjogászok, hanem a téma iránt érdeklődő laikusok is haszonnal forgathatják.

Firkó Zsolt ügyész, Kunszentmiklósi Járási Ügyészség