Az integritásvizsgálatok szerepe a korrupció elleni küzdelemben
Bevezetés
Bár a szó, integritás, mindannyiunk által, széles körben ismert, azonban annak vizsgálat szintű megjelenése és kapcsolata a korrupció elleni küzdelemmel már korántsem köztudott. Adott egy globális szintű jelenség, a korrupció, amely egyidős az emberiséggel, és amely ellen többek között pont azért is nehéz a hatékony küzdelem, mert megjelenési formái, színterei minden korban alkalmazkodnak a világ változásaihoz anélkül, hogy a korrupcióval járó nagyfokú látencia csökkenne.
A jogállamok felismerték, hogy a korrupciós bűncselekmények visszaszorítása érdekében nem elég önmagában az egyéni felelősségre összpontosító utólagos fellépés, hanem szükséges és indokolt a megelőzést is hangsúlyozni, azaz vizsgálni a korrupció kialakulásához vezető körülményeket is, amelyek viszont elkövetési helyenként és elkövetési időnként eltérőek.
Ennek az újfajta megközelítésnek az egyik irányzata az integritás-szemlélet.
Az integritás jelentése, jellemzése, története, kialakulása
Az integritás szó a latin eredetű ’integer, -gra, -grum’, azaz érintetlen, ép jelentésű melléknévre vezethető vissza.1 A magyar nyelv értelmező szótára szerint az integritás valaminek az az állapota, hogy belőle egyetlen rész vagy elem sem hiányzik; maga a szó épséget, eredeti teljességet, csorbítatlanságot takar.2 Az idegen szavak és kifejezések kéziszótára az integritás szó jelentését a fentieken túl kiegészíti még a feddhetetlenséggel, a tisztességgel és a becsülettel.3 Megállapítható tehát, hogy az integritás egyfajta tisztaságot vagy érinthetetlenséget mint morális eszenciát jelöl.4 Az integritás etikailag a pártatlanság, a tisztességes és szakmai alapokon nyugvó feladatellátás, az átláthatóság, a felelősség, az elszámoltathatóság és az egyenlő esélyek biztosítása mint értékek melletti kiállást takarja.5
Amennyiben egy természetes személy integritásáról beszélünk, úgy olyan ember jellemzőjeként használhatjuk az integritás szót, aki a saját maga által vállalt elvei mentén cselekszik, továbbá akinek az elvei és cselekedetei összhangban vannak egymással.6 Ezen szociológiai értelemben vett definícióval összhangot mutat a magyar jogi szabályozásban felelhető integritás-fogalom is, amely nem a természetes személyek, hanem az egyes szervezetek vonatkozásában ad meghatározást az integritás fogalmára. Az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről szóló 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet meghatározása szerint az integritás az államigazgatási szerv szabályszerű, a hivatali szervezet vezetője és az irányító szerv által meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek megfelelő működését jelenti.7
Bár a kormányrendelet meghatározása az államigazgatási szervezetekre koncentrál, azonban álláspontom szerint az abban meghatározott integritás-fogalom megfeleltethető egy általános, a szervezetekre vonatkozó meghatározásra. Ennek alapján tehát egy szervezet integritásán az adott szervnek a rá irányadó célkitűzéseknek, elveknek, előírásoknak megfelelő működést érthetjük. Amennyiben a szerv képviseletében vagy érdekében eljáró személyek az adott szervezet értékeinek mentén látják el a tevékenységüket, úgy mindezen személyek egyéni teljesítménye alapján megvalósulhat a szervezet egészének integritása.
A fenti elemek alapján határozható meg az integritás-rendszer, amely egy olyan, az integritás jegyében működő, sok kisebb elemből felépülő, adott szabályok szerint működő egész, amelyben pontosan ezeken az elemeken keresztül érvényesül az az eszme, célkitűzés, működési elv, amely az egész rendszer meghatározója.
A rendszerműködés érdekében szükséges beépíteni különböző fékeket és ellenőrző szerepet betöltő elemeket is, amelyek az integritás hatékonyabb megvalósulását, továbbá az elszámoltathatóságot segítik elő.
Kiválóan szemlélteti ezt az elgondolást az ún. fészek-metafora8 . Az ausztrál professzorok által létrehozott hasonlat lényege szerint, ahogyan a madárfészek kicsi, önmagukban véve gyengécske ágai a közöttük lévő sokféle anyagból felépülő kötőanyag révén, együttesen egy erős egészet alkotva képesek a törékeny madártojásokat megóvni, úgy az egy szervezeten belül részt vevő egyének is együtt, a közöttük fennálló sűrű kapcsolati viszonyrendszer által képesek olyan együttműködést megvalósítani, amely képes az integritás törékeny ideáját körbevenni és megvédeni.
De miért is válhat a korrupcióellenes küzdelem egyik hatékony eszközévé az integritás-szemlélet alkalmazásán keresztül az integritás középpontba állítása? Ez az antikorrupciós szemlélet már nem a vertikális felelősségi viszonyokra épít, hanem „a horizontális, kölcsönös felelősségi viszonyok potenciális erejére irányítja a figyelmet”9 . Ennek alapján tehát jellemzően már nem az egyén ‒ akár büntető-jogi, akár fegyelmi ‒ felelősségre vonásán keresztül várják a korrupciós maga-tartások visszaszorítását, hanem az egyén és azon szervezet integritásának megvalósításában, amelynek keretében az előbbi a tevékenységét elvégzi. A hangsúly tehát áttolódik a külső kontroll felől a belső, az egyének között fennálló kölcsönös számonkérési lehetőségre,10 továbbá magára az egyére, aki akár önfejlesztés, képzés, akár a tevékenységét biztosító szerv vezetői által biztosított szervezeti integritás révén tartózkodik a korruptív magatartástól.
Az integritás-szemlélet
Az integritás-szemlélet hozta változást leginkább egy a korruptív magatartás közösségen belüli hatásaira vonatkozó, régóta közismert, a romlott alma hasonlatán keresztül lehet egyszerűen szemléltetni. Az eredeti hasonlat szerint, ha egy romlott alma bekerült egy egészséges almákkal teli ládába, úgy az általános tapasztalatok szerint előbb vagy utóbb a többi alma is romlottá válik.11 A fenti almák gazdája akkor jár el észszerűen, ha minél sűrűbben átvizsgálja a ládát és kiszórja belőle a romlott példányokat. Az alma-hasonlat szerint tehát, ha az adott szervezeti egységbe olyan egyén kerül, aki korruptív magatartásra hajlamos, úgy ezen magatartás idővel átragad a társaira is, melynek elkerülése érdekében szükséges az egész szervezet folyamatos monitorozása, majd a korruptív egyén eltávolítása.
Látható azonban, hogy ez a drasztikus beavatkozás nem nyújt megfelelő megoldást többek között arra az esetre nézve, amikor az alma már megfertőződött, azonban a betegségének még nem jelentkeztek külső, szemmel látható jelei, vagy arra sem, amikor a betegség olyan új fajtája jelenik meg, ami külső szemmel nem is látható.
Az integritás-szemlélet megjelenésével a fenti almásgazda már vizsgálja, hogy milyen fajtájú ládákba mennyi almát pakoljon, hogyan növelhető az almák ellenállása a betegségekkel szemben és hogy milyen legyen a tárolás helye, továbbá azt is górcső alá veszi, hogy mely elvek mentén vizsgálódjon, valamint megbíz más embereket is az almák átválogatásával. Tehát az új szemlélet alapján már annak a vizsgálata is hangsúlyt kap, hogy milyen viszonyrendszerben, mely körülmények mellett nyerhet teret a korruptív magatartás, és melyek azok a tényezők, amelyeken keresztül a „romlott alma” fertőzésével szemben a többi alma védekezőképessé válik.
Az integritás-szemlélet ez utóbbi kérdésre egyértelműen az integritásban, annak fejlesztésében, megerősítésében látja a választ.
Legyen szó egyéni vagy szervezeti integritásról, annak fejlesztése nem tehető egyenlővé a korrupciómegelőzéssel, annál jóval tágabb értelmű fogalom, mivel az a rendeltetésszerű, hatékony és eredményes működést hivatott megvalósítani.12
A fenti állítás ellenére tényként megállapítható, hogy az integritás-szemlélet hangsúlya a korrupciómegelőzésen van, hiszen a vizsgálódása gyújtópontjában a szervezet integritásán belüli kockázatok azonosítása és kiküszöbölése áll, valamint hasonlóan nagy hangsúlyt fektet a szervezeten belül tevékenységet végző személy vagy kisebb szervezeti egység egyéni szintű ellenálló képességének növelésére az integritás ellen ható, korruptív befolyásokkal szemben.
Összességében az integritási szemlélet három fő elemből épül fel a) szervezeti szinten: kockázatelemzés, kockázatkezelés és megelőzés; b) egyéni szinten: a közszolgálati hivatásetika erősítése, képzések szervezése a közszolgálatban dolgozók részére az integritás témakörében; c) közös felelősség: a korrupció elleni küzdelem nemcsak a bűnüldözés és a törvényhozás kizárólagos felelőssége, hanem a szervezetek és azok tagjainak közös ügye is.
Az integritás-szemlélet mint a korrupció elleni küzdelem
eszközének megjelenése a magyar jogrendszerben
A magyar korrupcióellenes küzdelemben 2011-ben jelent meg a fent részletezett integritás-szemlélet. 2011. június 10. napján látott napvilágot a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program 11.0, amelynek keretében a magyar kormány az állam teljes körű közigazgatási megújulását kívánta megvalósítani. Ennek részeként került meghatározásra a Közigazgatás Korrupció-megelőzési Programja13 , amely „…a jó állam céljának elérését szolgálja. A program nevesíti az átfogó feladatok között az elszámoltathatóság megteremtését és a korrupció felszámolását”14 . Ezen stratégiai dokumentum szerint „A magyar gyakorlat jelenleg szinte kizárólag a büntetőjogi eszközök használatán nyugszik. Mint arra a fenti helyzetelemzés rávilágított, e megközelítés elérte a határait, az eredményes továbblépéshez szükség van a nemzetközi gyakorlatban már bevált úgynevezett integritás megközelítés elterjesztésére.”15
A kormányhatározat a mellékletében külön bemutatja a büntetőjogi, a szabálykövetési és az integritás alapú megközelítés jellemzőit, majd az új cselekvési terv alapelveit és sarokpontjait is. Ahogyan azt Dargay Eszter megállapította: „[A kormány korrupció megelőzési programja] az integritási szemléletet tükrözve a korrupció társadalmi jelenségének visszaszorítását mindenekelőtt az állami szervezetek működésébe vetett közbizalom erősítésével, a jogi személyek és a közpénzeket felhasználó szervezetek jogszabályi követelményeknek megfelelő, értékorientált működésének elősegítésével; az állampolgárok demokratikus értékek iránti elköteleződésének és a visszásságokkal, törvénysértésekkel szembeni fellépésének támoga-tásával; az ország versenyképességének és nemzetközi megítélésének javításával; az Európai Unió és hazánk pénzügyi érdekeinek védelmével; a bűnelkövetők elleni határozott és eredményes fellépés erősítésével látja megvalósíthatónak.”16
Fontos azonban kiemelni a Közigazgatás Korrupció-megelőzési Programmal kapcsolatosan, hogy az integritás alapú korrupció elleni tevékenységet ‒ ahogyan az már a program elnevezéséből is kitűnik ‒ a közigazgatás rendszerén belül kívánja megvalósítani azáltal, hogy a program az egyes közszolgálati korrupciós jelenségek visszaszorítását célozta meg. Azonban a jogalkotó kihangsúlyozza azt is, hogy „A kormányzat közvetlen eszközökkel a közigazgatásra és egyes közszolgáltatásokra tud eredményesen hatni, s ezekkel élni is fog. Mindazonáltal magatartásával mintát kíván mutatni az üzleti szektor felé, továbbá célzott tudatosítási programokkal fogja az üzleti szektoron belüli gazdasági visszaélések megelőzését elősegíteni.”17
A program számtalan olyan tervet, mechanizmust tartalmaz, amely a szervezeti integritást erősítve a korrupció elleni hatékonyabb fellépést célozza megvalósítani. Ilyen eszköz többek között a hivatásetikai kódex bevezetése, amely a szervezeten belül tevékenységet végző egyén korruptív cselekmény véghezvitelére vagy elfogására vonatkozó motivációját hivatott csökkenteni. A kormányhatározat előirányozza az alapvető etikai normáknak, illetve a korrupcióval szembeni értékeknek és ismereteknek a Nemzeti Alaptantervbe történő beépítését is, valamint a lakosság korrupcióellenes ismereteinek tájékoztatási programokkal való növelését, mellyel „az önigazolás beszűkítését kívánja közvetve elérni hosszabb távon a társadalmi gyakorlat jobbá tételén keresztül”18 .
A személyi ellenálló képesség növelése érdekében a stratégiai dokumentum fontos eszköznek tartja például az értékalapú szervezeti éthosz kialakítását, valamint az ennek megvalósításának és az integritás kialakításának tárgyában tartott képzéseket vagy továbbképzéseket. A határozat a szervezeti ellenálló képesség növelése érdekében többek között nevesíti a kontrollmechanizmusok egyszerűsítését és áttekinthetőbbé tételét, valamint az értékek mentén történő vezetés megvalósítása érdekében szervezett vezetői továbbképzések rendszeresítését is.19
Az integritás-szemlélet intézményesített megjelenése
a magyar jogrendszerben
Megállapíthatjuk tehát, hogy a jogalkotó 2012-ben elkötelezte magát arra, hogy a korrupcióellenes küzdelemben alkalmazza a nemzetközi tapasztalatok alapján kialakított integritás-szemlélet vívmányait is. Az előző fejezetben részletesebben tárgyalt 1104/2012. (IV. 6.) Korm. határozat melléklete számos újonnan bevezetni tervezett (pl. integritásirányítási rendszer; a bejelentő védelmi jogi szabályozás megalkotása; integritási tárgykörű képzések és továbbképzések szervezése, külön erre irányuló posztgraduális képzés elindítása), vagy a már korábban is meglévő, azonban a jövőben fokozottan hangsúlyozni kívánt intézkedést (pl. jogi személy büntetőjogi felelőssége; szervek közötti nemzeti és nemzetközi korrupcióellenes együttműködés; tájékoztatási program) is felsorol az integritás alapú megközelítés és a korrupcióellenes fellépés megvalósítás érdekében.20
Jelen tanulmányban azokat az intézkedéseket tárgyaljuk részletesebben, amelyek megpróbálják egy-egy ténylegesen átlátható, garanciális szabályok által lefolytatott eljáráson keresztül tetten érni az integritás ellen ható konkrét eseteket. Az értekezésben arra is törekszünk rámutatni, hogy ezeknek a vizsgálatoknak az eredményei mennyiben használhatók fel bűnüldözési célokra, továbbá a büntetőjogi értelemben vett korrupcióellenes tevékenység hatékonyabbá tételére.
Az integritásirányítási rendszer
- március 25. napjától hatályba lépett az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről szóló 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet. Az államigazgatási szervezetrendszeren belüli integritásirányítási rendszer bevezetését a 1104/2012. (IV. 6.) Korm. határozat melléklete az alábbiakkal indokolja: „A korrupciós kockázatok szervezeteken belüli kezelése az eddiginél nagyobb tudatosságot és tervezettséget, valamint a szervezeten belüli egyértelmű felelősségi viszonyokat igényel. Az integritásirányítási rendszer a kockázatokkal való szembenézésre, ezekkel szembeni konkrét intézkedések meghatározására, valamint azok eredményességének értékelésére készteti a szerveket, ami érdemben javítja a szervezet korrupcióval szembeni ellenálló képességét.”21
Maga az integritásirányítási rendszer egy olyan, a szervezeten belül működő irányítási és vezetési alrendszer, amely az államigazgatási szerv integritás alapú működésének megteremtésében részt vevő személyek és csoportok tevékenységének összehangolásával, a Bkr.22 szerinti kontrollkörnyezethez illeszkedve biztosítja a szervezeti kultúra egységét az értékek, elvek, célkitűzések és szabályok meghatározása, a követésükhöz szükséges útmutatás és tanácsadás, a megfelelés nyomon követése és szükség esetén kikényszerítése útján.23
Megállapítható tehát, hogy a jogalkotó be kívánta emelni az előző fejezetekben bemutatott integritás alapú megközelítést az államigazgatási szervezetrendszerbe. Ahogyan az viszont már magából a kormányrendelet nevéből is kitűnik, az integritásirányítási rendszer nem valamennyi közfeladatot ellátó szervnél került bevezetésre, hanem kizárólag a Kormány vagy a tagjának irányítása vagy felügyelete alatt álló államigazgatási szerveknél, a rendvédelmi szervek és Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat kivételével.24
A kormányrendelet első része25 egyéves ciklusban határozza meg azokat a feladatokat, amelyek a szervezeti integritás kialakítását és fenntartását hivatottak szolgálni, továbbá gondoskodnak az integritást veszélyeztető kockázatok mielőbbi kiszűréséről is. Az államigazgatási szerv minden év december 31. napjáig köteles felmérni a működésével kapcsolatos integritási és korrupciós kockázatokat, majd a felmérés alapján konkrét, egyéves intézkedési tervet kell megfogalmazni ezen kockázatok kezelésére.26
Ezek a kockázatok az adott államigazgatási szerv hatáskörétől és ágazati besorolásától függően természetesen eltérőek lehetnek, azonban az Állami Számvevőszék ezirányú vizsgálatai alapján a közszolgáltatást nyújtó szerveknél megállapíthatóak jellemző, gyakorta előforduló integritáskockázatok. A teljesség igénye nélkül ilyen kockázatként említhető, ha a szervezet díjköteles szolgáltatást nyújt vagy ha a szolgáltatása díját saját maga állapítja meg. Hasonlóan a szervezet integritása elleni cselekményeknek adhat teret, ha az ügyfelek az adott közszolgáltatás igénybevételének feltételeit nem ismerhetik meg, de az is, ha a szolgáltatások igénybevétele egyedi feltételek mellett valósulhat meg. További kockázatot jelenthet még a beérkező panaszok kezelésére, valamint az adományok, támogatások elfogadására kialakított rendszer hiánya, továbbá az adott közszolgáltatás iránti túlkereslet is ide sorolható.27
Az eltérő kockázatok természetszerűen más és más kockázatkezelést igényelnek. A fentebb felhozott tipikus korrupciós kockázatoknál maradva, lehetséges kontrolleszközként említhető az egyes közszolgáltatási szerveknél a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség bevezetése, vagy az összeférhetetlenségi szabályok megalkotása. Ugyanígy megoldási lehetőséget nyújthat egyes korrupciós kockázatokkal szemben az ajándékok, meghívások elfogadásának vagy a közérdekű bejelentések rendszerének kialakítása, amelyekben az adott szervekre vonatkozó specifikus esetek is részletezésre kerülhetnének.28
Az államigazgatási szerv tehát elkészítette a saját magára vonatkozó integritási tervet, melynek végrehajtását és annak eredményeit integritásjelentésben kell összefoglalnia a hivatali szervezet vezetőjének a tárgyévet követő év február 15. napjáig. A rendelet kiemeli, hogy a hivatali szerv vezetőjét a terv és a jelentés kapcsán átruházhatatlan személyes felelősség terheli.29
A vezető a fentieken túl köteles még gondoskodni a szervezet működésével összefüggő integritási és korrupciós kockázatokra vonatkozó bejelentések fogadásáról és kivizsgálásáról is, valamint köteles egy erre vonatkozó belső szabályzatot is készíteni.30
Az integritási és a korrupciós kockázatok kezelésében való támogatás, valamint az integritásirányítási rendszer és a belső kontrollrendszer egyes elemei működtetésének koordinálására érdekében a rendelet hatálya alá tartozó államigazgatási szervek vezetőjének ún. integritási tanácsadót kell kijelölnie.31 Ez a tanácsadó a hivatali szerv közvetlen irányítása alatt közreműködik az integritási terv és az integritási jelentés elkészítésében, javaslatot tesz hivatásetikai és antikorrupciós témájú képzések szervezésére, továbbá közreműködik ezek megtartásában, illetőleg ‒ a hivatali szervezet vezetője általi meghatalmazása esetén ‒ ellátja a szervezet működésével összefüggő integritási és korrupciós kockázatokra vonatkozó bejelentések fogadásával és kivizsgálásával kapcsolatos feladatokat.32
Az integritási tanácsadói feladatok ellátására felsőfokú végzettségű, legalább hároméves közigazgatási szakmai gyakorlattal rendelkező, a feladatra személyisége és képességei alapján alkalmas és erkölcsileg méltó kormánytisztviselő, állami tisztviselő, vagy az államigazgatási szervnél foglalkoztatott hivatásos szolgálati jogviszonyban álló személy jelölhető ki.33
Magyarországon a Nemzeti Közszolgálati Egyetem (továbbiakban: NKE) Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Karán 2013 óta működik a fenti jogszabályhelynek megfelelő szakirányú posztgraduális képzés.34 Megjegyzést érdemel, hogy az integritás tanácsadóin túl egyéb, az integritás témakörébe tartozó képzéseket, továbbképzéseket is szervez az NKE, amelyek a közszolgálati tisztviselőknek a korrupció-megelőzés témakörben tartott továbbképzésen való részvételi kötelezettségük35 teljesítését hivatott előmozdítani. A fentieken túl párnapos tréningek is indultak: a közszolgálati munkatársaknak etika- és integritásérzékenyítés témakörben, míg a vezetők számára integritásmenedzsment tárgykörben.36 Ez utóbbi képzés az államigazgatási vezetőknek az 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet előírásához kapcsolódik, amely előírja a hivatali vezetőknek az államigazgatási szerv integritásirányítási rendszere kialakítása és működtetése érdekében szervezett integritás, korrupciómegelőzés és etika témájú, központi és szervezeti szinten megtartandó képzéseken történő részvételét, valamint azt is, hogy a munkatársaik részére is biztosítsák a részvételt.
A közszolgálati integritási kultúra erősítése és a nemzeti integritás stratégia kialakítása érdekében 2013. december 9. napján a NKE keretein belül megalakult az Integritás Tudásközpont, amely célja az integritásfejlesztéssel kapcsolatos tevékenységek folyamatos fejlesztése és koordinálása.
Megjegyzést érdemel, hogy az integritás tanácsadói képzés, a közszolgálati munkatársak és vezetők integritási továbbképzése és a korrupcióval kapcsolatos etikai kérdések Nemzeti Alaptantervbe történő beépítése olyan a korrupcióellenes küzdelemben tett hazai lépés, melyet az Európai Bizottság az Európai Unió antikorrupciós jelentésében külön is méltatott.37
Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy az államigazgatási rendszerben 2013 óta bevezetésre került integritásirányítási rendszerben tetten érhető az integritás alapú megközelítés több fontos, meghatározó jellemzője, így többek között a hivatali vezető és a szervezet munkatársai közös felelősségének meghatározása, az etikai alapú továbbképzés előírása, valamint az integritási és korrupciós kockázatok lehető legteljesebb és leggyorsabb feltérképezése és kezelése is.
Álláspontom szerint az integritásirányítási rendszerben előírt tervek és jelentések alapján a nyomozó hatóságok is árnyalt képet kaphatnak arról, hogy milyen tevékenységek mentén jelenik meg leggyakrabban korruptív magatartás, valamint hogy melyek azok a közigazgatási ágazatok, amelyeknek a munkatársai többször válnak a vesztegetés passzív alanyává.
Ezen információk nemcsak egy-egy konkrét elkövető által véghezvitt felderítést segítenének elő nagymértékben, hanem ennek révén akár ezidáig látenciában működő elkövetési formák is napfényre kerülnének, amelynek hosszú távon jelentős krimináltaktikai jelentősége is lehet.
A közérdekű bejelentések
és az érdekérvényesítőkkel való kapcsolattartás
A visszaélések bejelentésének jelentőségét a korrupcióellenes küzdelemben már több európai és nemzetközi szerv is felismerte.38 Ezen intézkedések központjában a whistleblower, vagyis a visszaélést bejelentő személy áll, azaz „a közintézmény vagy vállalat azon tagja, aki feltárja a tudomására jutott, a szervezet vagy azon keresztül más sérelmére megvalósult ‒ jogi vagy erkölcsi értelemben vett ‒ visszaélést, azzal a szándékkal vagy azt eredményezve, hogy az említett visszaélés kiküszöbölhetővé válik”39 .
Az Európai Parlament és a Tanács 2019. október 23-án elfogadta az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló 2019/1937. számú irányelvet, amelynek értelmében „mind a szervezeteken belül (a köz- és magánszervezetekben egyaránt), mind pedig a hatóságok felé ki kell alakítani a biztonságos bejelentési csatornákat. Az irányelv egyúttal magas szintű védelmet biztosít majd a visszaélést bejelentők számára a megtorlással szemben is, és kötelezi a nemzeti hatóságokat a polgárok megfelelő tájékoztatására, valamint arra, hogy képezzenek ki tisztviselőket a visszaélések bejelentésével kapcsolatos helyzetek kezelésére.”40
A Közigazgatás Korrupció-megelőzési Programja is kiemelt figyelmet szentel a közérdekű bejelentések fogadására vonatkozó, valamint a bejelentővédelmi intézményrendszer kialakítására, amelyeket prioritást élvező intézkedésként jelöl meg. A megkülönböztetett figyelem oka nem más, minthogy a magyarországi korrupciós helyzetre irányuló felmérések alapján az volt megállapítható, hogy „Van ugyan igény a korrupciós ügyek bejelentésére, ezzel szemben nagyon alacsony a bejelentések aránya, melynek az oka túlnyomórészt, hogy az emberek nem látták értelmét a bejelentésnek, – ahogy a megkérdezettek megfogalmazták – »nem érte meg bejelenteni«.”41
A korrupcióellenes célkitűzések megvalósulása érdekében 2014. január 1-jén hatályba lépett a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény (továbbiakban: Panasztörvény).42 A törvény különbséget tesz panasz és közérdekű bejelentés között. Míg az előbbi valamely az állampolgárt ért egyéni jog- vagy érdeksérelemhez kötődik43 , addig a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása vagy megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja.44
Bárki fordulhat panasszal és közérdekű bejelentéssel az azzal összefüggő hatáskörben eljárásra jogosult szervhez45 , amely azt a beérkezéstől számított harminc napon belül köteles elbírálni 46 , majd a vizsgálat eredményéről tájékoztatja a panaszost vagy a bejelentőt.47
A panasz vagy a közérdekű bejelentés alapján – ha az alaposnak bizonyul – gondoskodni kell a) a jogszerű vagy a közérdeknek megfelelő állapot helyreállításáról, illetve az egyébként szükséges intézkedések megtételéről; b) a feltárt hibák okainak megszüntetéséről; c) az okozott sérelem orvoslásáról; és/vagy d) indokolt esetben a felelősségre vonás kezdeményezéséről.48
Megállapítható tehát, hogy a törvény lehetőséget nyújt arra, hogy az eljáró szerv megvizsgálja, a hozzá érkezett panaszban vagy közérdekű bejelentésben foglalt felvetések, hiányosságok, események gyakorolnak-e valamilyen hatást a szervezet integritására vagy annak alapján felmerül-e bűncselekmény gyanúja.
A Panasztörvényen kívül a visszaélések bejelentésének rendszerét hivatott rendezni a már hivatkozott 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet is. A rendelet a 10. §-ában az államigazgatási szervekhez forduló panaszossal, vagy az eljárásban részt vevő más személynek nem minősülő, államszervezeten kívüli személlyel (továbbiakban: érdekérvényesítő) való kapcsolattartást szabályozza.49 A meghatározásból észlelhetjük tehát, hogy a jogalkotó nemcsak a szó szoros értelmében vett panaszosokkal, hanem az egyéb érdekérvényesítőkkel történő, így a lobbitevékenységet végző személyekkel való kapcsolattartást is szabályozni kívánja.
A kormányrendelet meghatározza, hogy az államigazgatási szerv munkatársa az érdekérvényesítővel feladatellátása során vagy feladatellátásához kapcsolódóan csak a felettese előzetes tájékoztatását követően találkozhat. Az erről szóló tájékoztatásban az ügyintézőnek meg kell határoznia a találkozó helyét, célját és időpontját, valamint az érdekérvényesítő által esetlegesen képviselt szervezet nevét is. Amennyiben a tisztviselő a találkozóval kapcsolatban a szervezet integritását veszélyeztető kockázatokra vonatkozó információval rendelkezik, ezt köteles írásban felettese tudomására hozni. A felettes jogosult a tisztviselő érdekérvényesítővel való találkozását megtiltani, vagy harmadik személy jelenlétéhez kötni. A hivatali szervezet vezetője pedig általános jelleggel jogosult a közigazgatási szerv tisztviselői számára az érdekérvényesítőkkel való találkozást normatív utasításban is megtiltani, korlátozni vagy harmadik személy jelenlétéhez kötni.50
A kormányzati szervek hivatali szervezetének vezetői évente kötelesek áttekinteni az irányításuk alatt álló tisztviselők érdekérvényesítőkkel való találkozására vonatkozó információkat, felmérni az ezzel kapcsolatos kockázatokat, és az intézkedési tervben megtenni a kockázatok kezeléséhez szükséges intézkedéseket.51
Megállapítható tehát, hogy a magyar szabályozás is hangsúlyt fektet a bejelentőkkel való kapcsolattartásra, és igyekszik az abból megszerezett tapasztalatokat felhasználni a korrupcióellenes tevékenysége során.
A panaszosokkal, közérdekű bejelentőkkel és az érdekérvényesítőkkel való kapcsolattartás alapján a nyomozó hatóságok is értékes adatokat nyerhetnek egy-egy korrupciós bűncselekmény elkövetésére vonatkozóan. Nemcsak a tisztviselők jelentései, hanem a hivatali szervek vezetőinek éves intézkedési tervei is támpontot adhatnak a felderítési vagy akár már a vizsgálati szakban is, ahogyan az integritásirányítási rendszerben előírt intézkedési terv és intézkedési jelentés is.
Az állampolgári bejelentések lehetőségének bővülése és egyszerűsítése szintén a korruptív tevékenységek felderítésére szolgálhat, azonban ennek tényleges érvényesülése érdekében fontos, hogy a bejelentők úgy érezzék, az általuk jelzett cselekményre érdemben reagál az adott szerv. Ennek biztosítása érdekében viszont szükséges, hogy a vezető olyan normatív utasításokat alkosson az érdekérvényesítőkkel való kapcsolattartásra vonatkozóan, amely kellően részletes, megfelelően igazodik az adott szerv specifikumaihoz, valamint utat biztosít a bejelentőnek arra is, hogy amennyiben bejelentése érdemi vizsgálat nélkül maradna, úgy lehetősége legyen a bejelentése tárgyában felettes szervhez fordulni.
Álláspontom szerint azonban célszerű és indokolt lenne a közérdekű bejelentőkkel és a lobbistákkal való kapcsolattartás külön történő szabályozása. Bár kétséget kizáróan megállapítható, hogy egy integritással rendelkező szervezet és tisztviselő számára mind a két típusú érdekérvényesítővel való kapcsolattartásnak a jogi és erkölcsi, etikai normáknak megfelelően kell működnie, azonban a közérdekű bejelentők és a lobbitevékenységet végző személyek nyomán más irányú és intenzitású korrupciós kockázatok jelentkeznek.
Ez a két típusú érdekérvényesítő nemcsak más célból jár el, hanem eltérő irányú korrupciós tevékenységhez kapcsolódik. A közérdekű panaszos jellemzően akár a tisztviselő, akár maga a közigazgatási szerv működéséhez kapcsolódó, a jogszabályoknak nem megfelelő ‒ szélsőséges esetben akár korruptív ‒ magatartást jelez annak leleplezése érdekében. Ezzel szemben az egyes szervezetek érdekében eljáró személyek ‒ másnéven lobbisták ‒ az adott tisztviselővel való kapcsolattartás során az ügyintézőre gyakorolt minél eredményesebb ráhatáson keresztül kívánják az adott szerv tevékenységét az általuk képviselt személy vagy szerv érdeke szerint befolyásolni. Ennek megvalósítása érdekében a korruptív magatartások itt jellemzően a lobbisták részéről jelennek meg, az ő aktív tevékenységük nyomán alakulhat ki vagy tevődhet át az ügyintézőre.
A fentiekből adódóan eltérő korrupciós bűncselekmények büntetőjogi tényállásai és más elkövetői kör merülnek fel a két eset nyomán, amely természetesen kihatással van a felderítés módjára is. Ezért indokolt lehet eltérő módszerekkel vizsgálni a kívülről jövő bejelentéseket, és az azokban bejelentett korrupciós cselekményeket, valamint a lobbitevékenység kapcsán napvilágra került korruptív magatartásokat is.
A fentebb részletezett előnyök mellett fontos figyelembe venni a közérdekű bejelentésekben rejlő kockázatokat is. Bár kétségtelen, hogy a korrupciós bűncselekmények látenciájával ellentétesen hathat egy hatékony és eredményesen működő bejelentési rendszer, azonban fennáll annak is a veszélye, hogy az ezeket vizsgáló, kriminológiai és büntetőjogi képzettséggel nem rendelkező tisztségviselők nem a súlyuknak megfelelően ítélnek meg egy-egy bejelentést. Ez pedig maga után vonhatja annak a kockázatát, hogy egy tartalma szerint bűncselekmény megvalósulását leíró bejelentést a közigazgatási szerv eljáró tagja a normatív utasítás alapján nem súlyának megfelelően bírál el és ahelyett, hogy feljelentéssel élne, csupán panaszként vagy integritáskockázati tényezőként veszi figyelembe azt. Bár az integritási tanácsadó ez esetben a segítségére lehet, azonban annak eljárása és vizsgálata révén beálló időmúlás miatt a felderítés és ezáltal az egész nyomozás eredményessége veszélybe kerülhet.
Szintén a közérdekű bejelentések egyik hátránya az is, hogy annak valóságtartama vagy indoka sok esetben kétséges. A minden állampolgár számára egyenlő feltételek mellett biztosított bejelentési rendszer alapelveiből adódóan ezek a bejelentések is érdemi kivizsgálást vonnak maguk után, amely ebből adódóan újabb felesleges terhet ró a szervekre és értékes energiaforrásokat von el a korrupcióellenes tevékenységtől. Bár a Panasztörvény tartalmaz rendelkezéseket a nyilvánvalóan rosszhiszemű joggyakorlásra vonatkozóan52 , azonban álláspontom szerint a mindennapi jogalkalmazás során nehézségekbe ütközik annak megállapítása, hogy melyik panaszos vagy közérdekű bejelentő minősül rosszhiszeműnek. Megoldást jelenthet erre a problémára az, ha a közigazgatási szerv az érdekérvényesítőkkel való kapcsolattartásra vonatkozó normatív utasításban támpontokat ad a tisztségviselőknek ennek meghatározásában, továbbá ha az ebben a témakörben tartott képzéseken megosztják egymással a szerv ügyintézői az ezirányú tapasztalataikat.
(A bejelentővédelem nemzetközi követelményével kapcsolatban jelen tanulmányban csupán azt jegyezzük meg, hogy bár ma már a közérdekű bejelentő üldözése szabálysértésnek53 és nem bűncselekménynek minősül, azonban ahogyan azt maga a Panasztörvény is külön kiemeli, a panaszost vagy a közérdekű bejelentőt – bizonyos, a törvényben meghatározott kivételektől eltekintve – nem érheti hátrány a panasz vagy a közérdekű bejelentés megtétele miatt.54 E szabályozási tárgykörben Magyarország ‒ a többi uniós tagállamhoz hasonlóan ‒ a 2019/1937-es irányelv rendelkezéseinek való megfeleltetést 2021. és 2023. december 17. napja között köteles teljesíteni.)
A megbízhatósági vizsgálat
A magyar integritásvizsgálatok közül a legszélesebb körben talán a megbízhatósági vizsgálat ismert.
A megbízhatósági vizsgálat 2011. január 1-je óta része a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvénynek (továbbiakban: Rtv.).55 A törvénymódosítás miniszteri indokolása szerint „A belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerve a megbízhatósági vizsgálat keretében tesztjelleggel, preventív módon ellenőrzi a hivatásos szolgálat és a közszolgálat etikai integritását. […] A megbízhatósági vizsgálat túlmutat a már jelenleg is létező bűnmegelőzési célú ellenőrzés keretein. A megbízhatósági vizsgálat ugyanis nem szorítkozik személyi, deliktuális, illetve kriminális felelősség megalapozására vagy kizárására, hanem átfogja a közszolgálat, illetve a hivatalos szolgálat jogszerűségét, hivatásszerűségét, továbbá az ennek során tanúsított magatartást, az intézkedési, munkaköri kötelezettség teljesülését befolyásoló bármely személyi, vagy szervezési körülményt.”56
A megbízhatósági vizsgálat lefolytatására a Nemzeti Védelmi Szolgálat (továbbiakban: NVSZ) jogosult, azonban az alá nem minden rendvédelmi dolgozó vonható, csak a rendvédelmi szervek hivatásos állományába tartozó személyek, valamint az egyes közigazgatási eljárásban ‒ így többek között állampolgársági eljárás, idegenrendészeti eljárás, szabálysértési eljárás, közbeszerzési eljárás során; állami támogatások felhasználásának vizsgálata vagy a felhasználással való elszámoltatás során; személyazonosító igazolvány, lakcímet igazoló hatósági igazolvány, vezetői engedély, útlevél, kiállítása során ‒ közreműködő kormánytisztviselők és kormányzati ügykezelők.57
A megbízhatósági vizsgálat célja annak megállapítása, hogy az azzal érintett eleget tesz-e a jogszabályban előírt hivatali, illetve jogszabályban, kollektív szerződésben, üzemi megállapodásban, valamint munkaszerződésben előírt munkaköri kötelezettségének. Ennek megállapítása érdekében az NVSZ a munkakör ellátása során a valóságban is előforduló vagy feltételezhető élethelyzeteket hoz létre mesterségesen.58
A megbízhatósági vizsgálat részletszabályait a rendőrség belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerve kijelöléséről, valamint feladatai ellátásának, a kifogástalan életvitel ellenőrzés és a megbízhatósági vizsgálat részletes szabályainak megállapításáról szóló 293/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet, valamint az ügyészség közérdekvédelmi feladatairól szóló 3/2012. (I. 6.) LÜ utasítás tartalmazza.
A kormányrendelet szerint a vizsgálat során kialakított mesterséges élethelyzetnek olyannak kell lennie, hogy az a vizsgálattal érintett személy intézkedési, eljárási kötelezettségét vonja maga után. A kialakított élethelyzet nem korlátozhatja a vizsgálattal érintett személy döntési szabadságát az intézkedés módjának, az eljárás rendjének megválasztásában.59 A vizsgálatot végző személy titkos információgyűjtést, vagy akár az Rtv.-ben felsorolt szabálysértést vagy bűncselekményt is megvalósíthat a vizsgálat alá vont személy ellenőrzése érdekében.60
A megbízhatósági vizsgálat eredménye alapján a vizsgált személlyel szemben büntetőeljárás indítható, azonban ha erre nem kerül sor, úgy a vizsgálat befejezésétől számított harminc napon belül törölni kell az azzal összefüggésben keletkezett adatokat.61 Ugyanígy kell eljárni akkor is, ha a megbízhatósági vizsgálat eredménye alapján bűncselekmény nem, csupán szabálysértés vagy fegyelmi vétség valósult meg, hiszen az Rtv. kimondja, hogy a megbízhatósági vizsgálat alapján fegyelmi vagy szabálysértési eljárás lefolytatásának nincs helye.62
A fentiek alapján tehát megállapíthatjuk, hogy a megbízhatósági vizsgálat az integritásvizsgálatok eklatáns példája, hiszen annak során a vizsgálat alá vont személynél egy mesterségesen létrehozott élethelyzetben azt tesztelik az NVSZ munkatársai, hogy az adott személy a rá irányadó jogszabályok, normatív utasítások és etikai, erkölcsi követelményeknek, ezen keresztül pedig a szervezeti integritás elvárásának megfelelően végzi-e el a tevékenységét. A gyakorlatban a legtöbbször közlekedési szituációk megrendezésével idézik elő a vizsgálat alá vont személy intézkedését. Ahogyan azt az Rtv. kimondja, ha büntetőeljárás kezdeményezése nem szükséges, úgy semmilyen egyéb eljárás lefolytatásának sincs helye a vizsgálaton tapasztaltak alapján, azonban a vizsgálat arra is szolgálhat, hogy a kisebb fokú hiányosságokat (pl. egyenruha viselete, ügyfelekkel való bánásmód) és az említésre méltó pozitívumokat is jelezzék a vizsgálat alá vont személy eljárásával kapcsolatban a felettesüknek, amely szintén az integritás megvalósulását mozdítja elő.63
Mivel a megbízhatósági vizsgálat a vizsgálat alá vont személy alapvető emberi jogainak nagyfokú korlátozásával jár, így annak szabályozásában több olyan garanciális szabályt is találunk, amely biztosítja, hogy a vizsgálat lefolytatására csak alapos okkal és a törvényeknek megfelelően kerüljön sor.
Az egyik ilyen elem az időkorlát, hiszen az Rtv. kimondja, hogy megbízhatósági vizsgálatot egy naptári éven belül azonos személlyel szemben legfeljebb háromszor lehet lefolytatni,64 valamint azt is, hogy a vizsgálat nem lehet több 15 napnál, mely egy alkalommal további 15 nappal meghosszabbítható.65
További garanciális elem az ügyészi jóváhagyás előírása.
A megbízhatósági vizsgálatot az NVSZ igazgatója határozattal rendeli el, azonban az elrendeléshez ügyészi jóváhagyás szükséges, amelynek megadása vagy megtagadása a Legfőbb Ügyész által kijelölt főügyészségek hatáskörébe tartozik, csakúgy, mint a megbízhatósági vizsgálatot befejező határozat törvényességi vizsgálata, valamint az azokkal a vizsgálatot lefolytató személyekkel szembeni büntetőeljárás kezdeményezése, akik a megbízhatósági tervben megjelölt cél vagy módszer kereteit túllépik az eljárásuk során.66
Az ügyészi felülvizsgálat érdekében a megbízhatósági vizsgálatot elrendelő határozaton túl az ügyész részére haladéktalanul meg kell küldeni a részletes végrehajtási tervet is, melyeket két munkanapon belül az ügyész megvizsgál, majd azok alapján dönt a jóváhagyás megadásáról vagy megtagadásáról.67
A megbízhatósági vizsgálat befejezéséről szóló határozat kézhezvételétől számított nyolc munkanapon belül az ügyész megvizsgálja annak törvényességét, majd az esetleges jogszabálysértés megállapítása esetén írásba foglalt indokolt határozatával új határozat hozatalára utasítja a megbízhatósági vizsgálatot folytató szervet, ha pedig azt állapítja meg, hogy a megbízhatósági vizsgálat végrehajtására a részletes tervtől eltérően került sor, felelősségre vonást is kezdeményez.68
A megbízhatósági vizsgálatra vonatkozó további törvényességi kritériumok találhatók a 293/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet 12. §-ában ‒ mely többek között kimondja, hogy a vizsgálat nem járhat a vizsgálat alá vont személy megalázásával, életének vagy testi épségének veszélyeztetésével, valamint nem veszélyeztetheti más hatóság eljárását sem ‒, továbbá a fenti garanciák körébe tartozik az a tény is, hogy a jogalkotó büntetni rendeli a jogosulatlan megbízhatósági vizsgálat végzését.69
A megbízhatósági vizsgálatot a 2011-es bevezetése óta számtalan pozitív és negatív kritika is érte. A vizsgálat alapján indult büntetőeljárásokkal kapcsolatban felmerült annak a megkérdőjelezése, hogy egy mesterségesen kialakított élethelyzetben megvalósult korrupciós bűncselekmény bír-e társadalomra veszélyességgel.70
Kétségtelen, hogy a megbízhatósági vizsgálat megjelenése óta több kérdésben is átalakította azt a joggyakorlat.
Az egyik ilyen kérdés a vizsgálatot végző tisztek magatartásával kapcsolatban merült fel, jelesül, hogy annak aktívnak, kezdeményezőnek vagy passzívnak kell lennie. A jelenleg hatályos álláspont szerint a tiszt magatartása utalhat a vizsgálat alá vont személy számára a kötelezettségszegés lehetőségére. „Ez az aktív magatartás ugyanakkor nem lehet determináló erejű, azaz a vizsgálat alá vont személynek meg kell hagyni a döntési szabadságot, hogy a felé érkező kezdeményezéssel kapcsolatban hajlik-e a kötelezettségszegésre, vagy sem.”71
További gyakorlati probléma alakult ki azzal az esettel kapcsolatban is, mikor a vizsgálat alá vont rendőr járőrtársa követett el bűncselekményt a megbízhatósági vizsgálat során, azonban mivel rá a megbízhatósági vizsgálatot elrendelő határozat nem terjedt ki, így vele szemben annak eredménye nem volt felhasználható. Ennek kiküszöbölése érdekében született meg 2017-ben az a törvénymódosítás, amely lehetővé tette, hogy a megbízhatósági vizsgálatot elrendelő határozatban ne csak és kizárólag egy konkrétan megnevesített személy szerepeljen vizsgálat alá vont személyként, hanem hogy a vizsgálat a védett szerv valamely állománycsoportjához tartozó, meghatározott szolgálati feladatot teljesítő, az elrendeléskor még nem nevesíthető tagjával szemben is elrendelhetővé váljon.
A megbízhatósági vizsgálat gyakorlati elemzése közel sem egyszerű feladat, hiszen azokra vonatkozóan kevés statisztikai adat vagy kutatási eredmény áll a rendelkezésünkre. Ennek az egyik oka az, hogy a vizsgálatok alapján keletkezett adatok és információk minősített adatoknak minősülnek, melyek nagy része azért sem lenne nyilvánosságra hozható, mert a törvényi rendelkezés alapján abban az esetben haladéktalanul törölni kell azokat, ha a vizsgálat nem végződik büntetőeljárási feljelentéssel.72
A megbízhatósági vizsgálatnak a korrupcióellenes küzdelemben vitathatatlan érdemei vannak, hiszen ennek nyomán több bűncselekményt felderítettek, valamint a rendszeresnek számító vizsgálatok megjelenése a rendvédelmi szervek állományába tartozó személyek magatartásában is pozitív változást hozott.
Azonban a megbízhatósági vizsgálatok még inkább eredményesebbé tétele érdekében szükség lenne az adatok szélesebb körű felhasználhatóságára és megismerésére, továbbá a vizsgálatok során alkalmazott élethelyzetek kreatív bővítésére, mivel a jelenleg alkalmazottak már kiismerhetővé váltak az állomány tagjai számára, így annak eredményei nem teljesen valós képet mutatnak az állomány tagjainak integritásáról.
Egyéb integritást célzó vizsgálatok
A rendőri korrupciós cselekmények megelőzésével és visszaszorításával kapcsolatos feladatokról szóló 20/2013. (V. 17.) ORFK utasítás (a továbbiakban: ORFK utasítás) egyéb olyan, a rendőrség állományába tartozó személy integritásának vizsgálatát célzó eljárást is szabályoz, amelynek léte és eredményei álláspontom szerint az integritás alapú korrupcióellenes küzdelem részeiként vehetők figyelembe.
A rendőrség célja az, hogy az állomány tagjai már az illetéktelen befolyásolása kezdetleges, puhatolózó megjelenésétől kezdődően egészen a konkrét bűncselekmény megvalósulásáig haladéktalanul, részletesen számoljanak be a felettesüknek arról, hogy milyen korrupciós cselekményre utaló vagy azt megvalósító magatartást tapasztaltak.73
Ehhez kapcsolódik az a szabály is, hogy ha a rendőri intézkedés alá vont személy – valamely eljárás, intézkedés elkerülése vagy szankció enyhítése érdekében, beazonosíthatóan – a rendőrség állományába tartozó személyhez fűződő kapcsolatára hivatkozik, az intézkedésről jelentést kell készíteni, amelyet – a szolgálati út betartásával – az intézkedést foganatosító rendőr beosztási helye szerint illetékes területi szerv ellenőrzési szolgálatának vezetője részére három munkanapon belül fel kell terjeszteni.74 A területi szerv ellenőrzési szolgálata köteles figyelemmel kísérni a rendőri intézkedés alapján megindított eljárásokat, és azt, hogy a rendőrség állományába tartozó személyhez fűződő kapcsolatra való hivatkozás okán történt-e korrupció gyanúját felvető befolyásolási kísérlet, valamint szükséges-e további intézkedés megtétele.75
Az egyes jelzések alapján megvalósuló bűncselekmények felderítésén túl az ORFK utasítás a hosszú távú integritás alapú megközelítést is beemeli a rendőrségi korrupció elleni küzdelembe akkor, mikor előírja, hogy a rendőrség tagja ellen korrupciós bűncselekmény elkövetésének gyanúja miatt indult eljárás esetén a közvetlen elöljáró köteles megvizsgálni, hogy milyen okok és körülmények, esetleges munkaszervezési vagy ellenőrzési hiányosságok segítették elő a cselekmény elkövetését. A jelentés alapján az állományilletékes parancsnok megteszi a szükséges intézkedéseket. Ilyen cselekmény esetén vizsgálni kell az állomány azon – az adott ügyben nem gyanúsított – tagjának a felelősségét is, aki az elkövetéskor az eljárás alá vonttal együtt teljesített szolgálatot. A vizsgálatnak ki kell terjednie arra, hogy mulasztás, szakszerűtlen munkavégzés elősegítette-e a korrupciós cselekménynek a társa által történő elkövetését.76
Látható, hogy ezzel az intézkedéssel a rendőrségi korrupció hosszú távú kialakulásának okait is fel kívánja mérni a norma alkotója, majd ezek alapján, egyfajta kockázatelemzést előírva, kívánja a beszerzett tapasztalatokat hatékonyan felhasználni a korrupcióellenes küzdelemben.
A korrupciós kockázatelemzés és információgyűjtés adatai alapján – a helyi sajátosságok figyelembevételével ‒ állományvédelmi ellenőrzés lefolytatásának van helye, amely az állomány korrupcióellenes, állományvédelmi típusú átvilágítását jelenti a feladatok ellátásához szükséges felszerelések, okmányok, szolgálati helyiségek, irodák, gépjárművek, esetleges rejtekhelyek ellenőrzése révén.77
Zárógondolatok
Jelen tanulmány keretein túlmutatna valamennyi, a korrupcióellenes küzdelemben ténylegesen részt vevő, integritás-szemléleten alapuló intézkedés bemutatása. Az értekezés a bemutatott intézkedéseken keresztül annak érzékeltetésére törekedett, hogy az integritás alapú megközelítés miként van jelen a különböző jogágakban, melyek a közös jellemzői és hogy az egyes intézkedések hogyan képeznek egy egész, homogén rendszert a korrupcióellenes tevékenység keretében.
Meglátásom szerint bármelyik jól működő közösség alapvető jellemzője az integritás. Ennek megteremtésén, erősítésén és fejlesztésén keresztül egy hatékony eszközt kaphatunk számos társadalmi probléma megoldására, a morális-etikai kérdésektől a közjavak feletti gazdálkodás megreformálásán át akár egészen a korrupció elleni küzdelem sikerének növeléséig.
Benei Dóra, alügyész, Budakörnyéki Járási Ügyészség; levelező tagozatos hallgató, Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Doktori Iskola
Tényleg csak (szín)játék az egész? A futballal kapcsolatosan elkövetett gazdasági vesztegetés tárgyában 2017-ben hozott másodfokú bírósági döntések elemzése
Bevezető gondolatok
Mint minden sportág versenyein, így a labdarúgó-mérkőzéseken sem lehet sohasem biztosan előre megtippelni, hogy mi lesz a sportszerűen, a tisztességes játék elvei szerint lefolytatott erőpróba végső kimenetele. Azonban a jelen értekezéssel érintett mérkőzések nem sorolhatók e mérkőzések közé.
A „bochumi ügyként” elhíresült, 2009-ben kirobbant nemzetközi futballbotrányban Magyarország sajnálatos módon már a kezdetektől fogva érintett volt.
A gazdasági vesztegetés önálló válfajaként hazánkban is megjelent bűncselekmény azonban azelőtt sem volt ismeretlen a hazai futballéletben, hiszen az egyik legnagyobb népszerűségnek örvendő sportág résztvevői már a múlt század elején sem rettentek vissza attól, hogy a sportszerű eszközökön túlmutató módszerekkel érjék el a céljaikat.
Azonban az évtizedek során a futballmérkőzésekkel kapcsolatos csalások természete megváltozott. Míg kezdetben az ilyen jellegű bűncselekmények elkövetőinek motívumai között a csapat vagy az adott futballklub előrejutásának az érdeke bírt döntő jelentőséggel, úgy a legutóbbi botrányok kapcsán már a (online) sportfogadások manipulációja és ezáltal a befolyásolt mérkőzésekkel elérhető minél nagyobb nyereség került a középpontba.
Ez a szerencsejáték-ágazat töretlen népszerűségnek örvend Magyarországon is, amelyet alátámaszt az is, hogy míg 2015-ben az ebből származó összeg a Szerencsejáték Zrt. teljes éves bevételének csupán a 35 százalékát tette ki, addig 2017-ben már ez az arány elérte a 45 százalékot.1
A fenti tendencia globális szinten jelentkezik, a szinte ellenőrizhetetlen online sportfogadások egyre növekvő hálózatának és népszerűségének köszönhetően.
Történeti kitekintés
Bundabotrány a múlt század elején
Az 1925–26-os, utolsó amatőr futballbajnokság több szempontból is emlékezetes volt. A bajnokság kieső zónájában szereplő Vívó és Atlétikai Club (a továbbiakban: VAC) számára az 1926 tavaszán zajló, utolsó amatőr kupa megnyerése különösen nagy jelentőséggel bírt, hiszen 1926 őszétől fogva bevezetésre került az első osztályú profi futball, amelynek mezőnyébe automatikusan bejutott az amatőr bajnokság győztese.
A győzelem érdekében a VAC játékosai – a sportszerűségen túl is – minden tőlük telhetőt megtettek, így több fővárosi csapat játékosainak pénzt fizettek azért, hogy a bajnoki címet biztosan megszerezze a csapatuk. Azonban az amatőr bajnokságban nem csak a VAC csapata nyúlt effajta jogellenes módszerekhez a győzelem érdekében. Néhány évvel korábban a III. Kerületi Torna és Vívóegylet (továbbiakban: TVE) pont a VAC elleni egyik mérkőzésén ért el gyanúsnak mondható 16:0-ás eredményt, mely akkor visszasegítette a csapatot az első osztályba.
A megvesztegetett mérkőzések kapcsán fegyelmi eljárások indultak, amelyek eredményeképpen azóta is példa nélküli döntés születetett: a VAC működését egy teljes szezonra felfüggesztették.2
Totóbotrány
Magyarország első igazi, nagy nyilvánosságot kapott futballvisszaélése az 1982. évi Nyári Totó Kupa lebonyolításához kötődik, amelyet követően számtalan fővárosi és vidéki manipulált mérkőzés lefolytatására került sor egészen az 1980-as évek végéig.
Jankai István rendőr őrnagy ekként számolt be a botrány kirobbanásáról: „Az Országos Takarékpénztár Sportfogadási és Lottó Igazgatósága 1982. július 23-án tett bejelentést a Budapesti Rendőr-főkapitányságon. Az igazgatóság dolgozói az 1982. évi Nyári Totó Kupa lebonyolításakor azt észlelték, hogy azonos fogadó több esetben ért el 13+1 találatot. Az egyik játékhéten 52 szelvény keltett gyanút, mert azokon a fix tippek megegyeztek. Ebből arra a következtetésre jutottak, hogy az ismeretlen fogadó előre ismerte a fix tippeket, így csalás útján jutott a nagy összegű nyereményhez.”3
A nyomozó hatóság az OTP feljelentése nyomán lefolytatott vizsgálat alapján 1982. december 16-án csalás bűntette miatt nyomozást rendelt el, azonban a budapesti vonatkozású nyomozáson kívül pár nappal korábban a Tolna Megyei és a Bács-Kiskun Megyei Rendőr-főkapitányságon is egy-egy külön nyomozás indult helyi illetékességű totócsalások miatt. A fővárosi nyomozás tárgyát képező cselekmény középpontjában egy egykori olimpiai bajnok, az Erzsébeti Spartacus MTK (továbbiakban: MTK) volt labdarúgója állt, aki a megalapozott gyanú adatai szerint több társával együtt rendszeresen keresett fel csapatokat a mérkőzések előzetes befolyásolása érdekében. A vesztegetések megvalósítására szánt pénzt a bűnszövetség fejétől kapták a szervezők.
A nyomozás elrendelésének másnapján az MTK egész labdarúgócsapatát gyanúsítottként állították elő a nyomozó hatóságon, amely jól mutatja, hogy milyen jelentős méretű bűncselekmény felderítésébe kezdett bele a rendőrség.4 Mezey György, a válogatott akkori kapitánya egy interjúban úgy nyilatkozott, hogy „akkoriban gyakorlatilag a rendőrség határozta meg a válogatott végleges összeállítását. Az került az utazó keretbe, akit éppen nem hallgattak ki, vagy nem volt előzetesben”5 .
A nyomozás során kiderült, hogy három olyan férfi – köztük a vesztegetési összegeket biztosító személy – alakította meg a bűnszövetséget Kecskeméten, akik korábban önállóan befolyásoltak egy-egy mérkőzést az országban, azonban a nagyobb jutalék érdekében megosztották a kapcsolataikat és tőkéjüket. Az elkövetők nem csak a szembenálló csapatokat (összesen 49 csapat volt érintett), de a játékvezetőket is lefizették, amely eredményeképpen az 1982. évi Nyári Totó Kupa heti átlag 8-9 mérkőzését kötötték le, hetente átlagosan 800 000 forintért. A bűnszövetség résztvevői ezzel összesen 31 millió forint nyereséghez jutottak, az általuk okozott kár nagysága 100 millió forint volt.6
A rendőrség összesen 131 gyanúsítottat hallgatott ki, majd a Fővárosi Főügyészség 1983-ban emelt vádat az 1978. évi IV. törvény 318. § (1) bekezdésébe ütköző és a (6) bekezdés a) pontja szerint minősülő különösen nagy kárt okozó csalás bűntette miatt.7
Bundabotrány
A németországi Bochum városának tartományi ügyészsége 2009. november 19-én a magyar futballélet szempontjából is meghatározó bejelentést tett közzé. Eszerint több európai országban – így Németország mellett Ausztriában, Belgiumban, Bosznia-Hercegovinában, Horvátországban, Magyarországon, Svájcban, Szlovéniában és Törökországban – közel kétszáz bajnoki, köztük BL- és válogatott mérkőzéssel kapcsolatban merült fel a manipuláció gyanúja.8 Ezzel összefüggésben közel 250 főt gyanúsítottként hallgattak ki, továbbá a bochumi ügyészség kezdeményezésére nemcsak Németországban, hanem Szlovéniában és Törökországban is több őrizetbe vételt foganatosítottak, majd az elkövetőkkel szemben 2010 augusztusával kezdődően vádemelésekre került sor.9
A bochumi ügyként emlegetett nemzetközi bundabotrány nyilvánosságra hozatala Magyarországon is lavinát indított el. A tartományi ügyészség szerint 13 hazai NB I-es futballmérkőzés volt érintett az ügyben (később ez a szám 14-re módosult), amelyekre vonatkozóan a lezárult németországi nyomozás során beszerzett iratokat a hatóság továbbította a Magyar Labdarúgó Szövetségnek (továbbiakban: MLSZ). Az MLSZ a neki megküldött iratok és adatok alapján feljelentést tett a Nemzeti Nyomozó Irodánál (továbbiakban: NNI), amelynek Gazdaságvédelmi Főosztálya vesztegetés bűntettének gyanúja miatt nyomozást rendelt el ismeretlen tettesek ellen. Ezen eljáráshoz a későbbiek folyammán egyesítésre került még kettő, más nyomozó hatóságok által korábban elrendelt nyomozás is. Mindezeken túl a nemzetközi bundabotránnyal kapcsolatban a Központi Nyomozó Főügyészségen is folyamatban volt nyomozás azoknak a németországi lakosok által elkövetett bűncselekményeknek a magyar vonatkozásaival kapcsolatosan, amelyeket a bochumi tartományi ügyészségen és a bochumi rendőrségen vizsgáltak.
Mind a bochumi, mind a magyar nyomozás során beszerzett adatok alapján az volt megállapítható, hogy nem egy magyar elkövetőkre és magyar mérkőzésekre épülő, egyszerű bűncselekménysorozatról van szó, hanem egy nemzetközi szintű csalássorozatról, amely mögött egy különböző nemzetiségű személyekből szerveződő, többszintű, ún. „szindikátus”, vagyis bűnszervezet áll.
A fent ismertetett magyar nyomozások alapján egyre bizonyosabbá vált, hogy a befolyásolt mérkőzésekkel többek között egy olyan magyar állampolgárságú férfi érintett, aki 2010. évben vált egy olyan nemzetközi bűnszervezet tagjává, amelyben a vezető alatt közvetlenül elhelyezkedő szervezeti szinten e személy és rajta kívül még négy másik szervező állt.
A bűnszervezet célja már nem az volt, mint a korábbi, „klasszikus” bundabotrányokban érintett szervezőké, vagyis hogy a saját jól felfogott, a futballhoz vagy a csapatához, sportklubjához köthető érdekéből adódóan (így pl. bajnoki cím megszerzése, továbbjutás vagy a kiesés érdekében) vesztegeti meg az ellenfelet vagy éppen a mérkőzést vezető bírót.10 A „bochumi ügyben” és az ennek okán napvilágra került magyar vonatkozású ügyekben résztvevők célja már az volt, hogy a világszerte fogadásokat szervező, többnyire illegálisan működő fogadóirodák által megfigyelt mérkőzésekből kiválasszanak olyanokat, amelyek – az abban részt vevő játékosokra és játékvezetőkre tekintettel – eredményei befolyásolhatóak. Ezt követően az ekként manipulált mérkőzések eredményére a szervezők illegális fogadóirodákban fogadásokat kötöttek, így a fogadóirodákat tévedésben tartva, jogtalan haszonszerzési céllal nekik kárt okoztak.
Mivel a befolyásolt mérkőzések leleplezése nagy nehézségekkel jár, továbbá tekintettel a különféle nemzetiségű elkövetők nagy számára és a közöttük kialakult szövevényes, nemzetközi kapcsolati hálózatra, Németország, Finnország és Magyarország 2011 nyarán egy közös nemzetközi nyomozócsoportot hozott létre az Európai Unió tagállamai közötti kölcsönös bűnügyi jogsegélyről szóló egyezmény11 és a Tanács közös nyomozócsoportokról szóló kerethatározata12 alapján. A nyomozócsoport feladata többek között a felderítés, az információcsere és az egyes nyomozati cselekmények megszervezése és összehangolása volt, ehhez a későbbiek során csatlakozott Ausztria és Szlovénia is.
A magyar vonatkozású nyomozás alapján megállapítható volt, hogy a bűnszervezet fent is ismertetett, egyik fő szervezőjét több másik magyar állampolgárságú segítő is támogatta, akiknek az volt a feladata, hogy a vezető által megjelölt vagy jóváhagyott meccsekkel kapcsolatban szervezzék meg az egyes játékosok és/vagy játékvezetők megvesztegetését és a vesztegetési összegeket jutassák el nekik.
Ezt követően a vezető más embereken keresztül több százezer eurós fogadásokat kötött egy-egy illegális fogadóirodában az által befolyásolt mérkőzésre. Amennyiben a manipulált mérkőzés a megfelelő eredményt hozta, úgy az ebből befolyt nyereséget a bűnszervezet vezetője egyenlő arányban elosztotta a szervezet tagjai között, ellenkező esetben a költségeket a szervezet egésze viselte.
A bűnszervezetet és a megvesztegetett résztvevőket összekötő segítők vagy közvetítők olyan személyek lehettek, akiknek szabad bejárásuk volt a játékosokhoz, így vagy maguk is játékosok voltak, vagy a csapat szakmai stábjához tartozó egyéb személyek (például az edző). Declan Hill kutatása szerint a szervezők leggyakrabban egykori (híres) játékosokat használnak erre a szerepre, hiszen ők anélkül jutnak be egy-egy csapat mérkőzésére, szállására, hogy ezzel bárki előtt feltűnést keltenének.13 Az ekként megvesztegetett játékos aztán már bevonhatja a csapattársait is. „A futballbundáknál általában öt-hét játékost vonnak be, de a szervezők és a játékosok szerint az abszolút minimum: a kapus, egy védő és egy csatár.[…] Ha nincs benne az egész csapat a bundában, az valójában a korrupt játékosokat segíti. Ha hat játékos eladja a meccset, de öt kétségbeesetten megpróbál győzni, kevésbe valószínű, hogy a nézők kiszúrják, hogy bunda zajlik a szemük előtt; még kevésbé azt, hogy mely játékosok vesznek részt a bundázásban.”14
A Központi Nyomozó Főügyészség a bűncselekményekkel érintett mérkőzések és személyek nagy számára tekintettel, célszerűségi okokból 2013 februárjában négy részre különítette el a még folyamatban lévő nyomozást, majd 2013. május 23-án mind a négy ügy vonatkozásában vádat emelt a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező Fővárosi Törvényszék előtt. A vádemeléssel összesen 33 különböző futballmérkőzés volt érintett, köztük – a teljesség igénye nélkül – 11 magyar bajnoki mérkőzés, 5 magyar liga kupamérkőzés, 2 magyar kupa labdarúgó mérkőzés, 4 U19-es bajnoki mérkőzés és 1 nemzetközi felnőtt válogatott labdarúgó mérkőzés. Az ügyekben szereplő összesen 47 vádlott között szerepelt aktív és korábbi játékos, játékvezető, klubtulajdonos, edző és futballmenedzser is.
Jelen tanulmány elkészítésekor három ügy már jogerősen befejeződött, így csupán a nemzetközi fogadási csalásokkal, illetve a magyar felkészülési és utánpótlás-mérkőzésekkel kapcsolatban megvalósított bűncselekmények vonatkozásában folyamatban volt eljárásban nem született még ezidáig jogerős bírói döntés. A három jogerősen lezárult ügy közül a BFC Siófok és a Diósgyőri VTK (továbbiakban: DVTK) labdarúgócsapatainak befolyásolt mérkőzéseivel kapcsolatos eljárásában, valamint a Rákospalotai EAC (továbbiakban: REAC) jogellenesen manipulált mérkőzéseivel kapcsolatos eljárásban született – főként másodfokú – bírói megállapításokat fogom vizsgálni.
A REAC egyes mérkőzéseivel kapcsolatos vádiratában a Központi Nyomozó Főügyészség az aktív vesztegetőket gazdálkodó szervezet dolgozójának kötelessége megszegésére irányuló vesztegetés vétségével, a REAC korábbi játékosait gazdálkodó szervezet dolgozója által kötelezettségszegéssel elkövetett vesztegetés bűntettével, a csapat korábbi vezetőedzőjét pedig gazdálkodó szervezet önálló intézkedésre jogosult dolgozója által kötelezettségszegéssel elkövetett vesztegetés bűntettével vádolta. A bíróság a vádirattal érintett 17 vádlottból 15-tel szemben megállapította a büntetőjogi felelősség fennállását, míg kettő vonatkozásában a büntetőeljárás megszüntetésre került.15
A zömmel a BFC Siófok és a DVTK csapatai által játszott, jogellenesen befolyásolt mérkőzésekkel kapcsolatos eljárásban a Központi Nyomozó Főügyészség összesen 23 személy ellen emelt vádat korrupciós bűncselekmények miatt. A jogerős ítéletben a bíróság 19 vádlott büntetőjogi felelősségét állapította meg, míg két vádlottal szemben felmentésre került sor bizonyítottság hiányában, két másik vádlott vonatkozásában pedig a másodfokú bíróság az elsőfokú bírósági döntést hatályon kívül helyezte és az elsőfokú bíróságot új eljárásra utalta, amelynek során a Fővárosi Törvényszék az eljárást az elévülésre tekintettel megszüntette.16
A bíróság megállapításai
Dolgozói jogviszony
A bűncselekmények elkövetése és a bírósági ítélet meghozatala között hatályba lépett 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: új Btk.) ellenére több vádlottal szemben az enyhébb elbírálást eredményező korábbi, 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: régi Btk.) vonatkozó tényállásait kellett alkalmazni. A hatályos büntető törvénykönyv azonban eltérően adja meg az aktív és passzív gazdasági vesztegetési tényállások elkövetőjének meghatározását, mint régi Btk. Ez utóbbi ugyanis a gazdasági vesztegetés törvényi tényállása megvalósulásának feltételeként a költségvetési szerv, gazdálkodó szerv vagy egyesület dolgozóját vagy tagját jelöli meg17 – szemben a hatályos törvénnyel, amely már gazdálkodó szervezet részére vagy érdekében tevékenységet végző személyként határozza meg az elkövetőt vagy a passzív alanyt.18
A terheltek között amatőr- és hivatásos sportolóként pályára lépő játékosok is szerepeltek, így annak érdekében, hogy velük szemben kétséget kizáróan megállapítható legyen a régi Btk. szerinti passzív gazdasági vesztegetés törvényi tényállásának megvalósulása, a bíróságnak külön vizsgálnia kellett azt, hogy ezek a sportolók a gazdálkodó szervezet dolgozójának minősültek-e vagy sem.
A másodfokú bíróság mindkét általam vizsgált ítéletében leszögezte, az irányadó gyakorlat egyöntetű abban, hogy a dolgozó fogalma nem azonos a munkavállaló Munka Törvénykönyve szerinti fogalmával. Ezt a nézet erősíti meg a Kúria a 28/2012. számú büntető elvi határozatában is, mely szerint a vesztegetés törvényi tényállásában szereplő, gazdálkodó szerv „dolgozója” alatt nemcsak a szervnél munkaviszony keretében munkát végző személy, hanem az olyan személy is értendő, aki munkaviszonyra jellemző sajátosságokat mutató jogviszony keretében fejti ki tevékenységét. A bíróság szerint a piacgazdaság fejlődésének következményeként a dolgozó fogalma kibővült, így ma már nemcsak a munkaviszonyban foglalkoztatott munkavállalókra használatos, hanem emellett a megbízási szerződés alapján munkát, tevékenységet végző személyekre is. Azonban ez az értelmezés sem válhat parttalanná, vagyis továbbra sem minősíthető automatikusan mindenki dolgozónak, aki valamely munka elvégzésére vagy valamely eredmény előállítására vállal kötelezettséget polgári jogi megbízási vagy vállalkozás szerződés alapján.19
A másodfokú bíróság álláspontja szerint a dolgozó fogalmának a lényege abban határozható meg, hogy ki dönt a munkavégzésre irányuló jogviszony lényeges tartalmát jelentő kérdésekben, azaz hogy a munkavállaló munkaerejével maga rendelkezik-e, vagy a munkaadója. Ez az elhatárolási szempont azonban önmagában nem elegendő a kérdés eldöntésére, hiszen többek között a megbízási jogviszony pusztán abból az indokból még nem minősül munkaviszonynak, hogy a megbízott a megbízó utasítási alapján látja el a megbízást.20
A bíróság megállapította, hogy amennyiben a megbízási szerződés keretei között munkavégzésre kötelezett személy tekintetében „bizonyos fajta munka rendszeressége, állandó jellege, a megbízó (munkaadó) és a megbízott (munkát végző) közötti szoros kapcsolat, a munkát végző megbízottnak a munkát adó megbízótól függő helyzete, a munkafegyelem megtartásának kötelezettsége, a munkaerőnek meghatározott keretben állandó jellegű lekötöttsége, tehát a munkaerőnek a megbízó (munkaadó) rendelkezésére bocsátása, és mindezt kiegészítendő a megbízó utasításai szerint történő munkavégzés kötelezettsége megállapítható, akkor a megbízott a vizsgált tényállás alkalmazása szempontjából dolgozónak minősülhet.”21
Mindezen szempontok figyelembevételével a másodfokú bíróság egyenként megvizsgálta az egyes eljárással érintett, különböző jogállású sportolók esetében azt, hogy a szerződési jogviszonyuk alapján dolgozónak minősülhetnek-e, ezáltal pedig megállapítható-e terhükre a gazdasági vesztegetés elkövetése.
Az egyes további megállapítások áttekintése előtt viszont szükséges megvizsgálnunk, hogy egyáltalán ki minősülhet sportolónak. A sportról szóló 2004. évi I. törvény (a továbbiakban: St.) 1. § (1) bekezdése szerint sportoló az a természetes személy, aki sporttevékenységet végez. Az St. szerint beszélhetünk amatőr, szabadidős, hivatásos és versenyszerűen sportolóról.
Az St. 8. § (1) bekezdése szerint a hivatásos sportoló a sportszervezettel kötött munkaszerződés vagy megbízási szerződés alapján fejti ki sporttevékenységét, feltéve hogy a megbízási díj a számvitelről szóló törvény alapján bérköltségként kerül kifizetésre.
Vélhetőleg a fenti definícióból kifolyólag is jutott arra a megállapításra Fővárosi Ítélőtábla, hogy a hivatásos sportolókkal kötött munkaszerződés kétségtelenül dolgozói jogviszonynak minősül.22
Az amatőr sportolók jogviszonyával kapcsolatban az St. 5. § (2) bekezdése már szigorúbban szabályoz, ugyanis ennek vonatkozó rendelkezése szerint az amatőr sportoló és a sportszervezet között létrejött sportszerződésre a Polgári Törvénykönyv megbízási szerződésre vonatkozó rendelkezéseit az e törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Sárközy Tamás értelmezése szerint ez annyit jelent, hogy a sportszerződés alapja a megbízás, azonban abban nyilvánvalóan megjelenhetnek a vállalkozási szerződésekre jellemző szerződési elemek is.23
Mindezek alapján azt a bíróság is leszögezte, hogy szemben a hivatásos sportolók által kötött szerződésekkel, az amatőr sportolói szerződések nem minősülnek munkaszerződésnek és a munkavégzésre irányuló jogviszonyra jellemző jegyek sem teszik azt színlelt szerződéssé, ennélfogva azokat a megbízási szerződések szabályai alapján kell megítélni.24 Mindezek ellenére azonban a bíróság szerint az amatőr sportolói szerződés is tartós munkavégzésre irányuló jogviszony, amelyből kifolyólag a hivatásos sportolókhoz hasonlóan az amatőr sportolók is dolgozónak minősülnek a régi Btk. alkalmazásakor.25
A fenti indokolással szinte szó szerint megegyező következtetésre jutott a Fővárosi Ítélőtábla a BFC Siófok és a DVTK meccseivel kapcsolatos ítéletében is, így a fenti megállapításokat látta helytállónak azon védői érveléssel szemben, miszerint az amatőr sportolói szerződés azon jellemzője, hogy az mellérendeltségi, nem alá-fölé rendeltségi viszonyt szabályoz, önmagában még nem zárja ki a dolgozói minősítést. Csupán annyit érdemes még kiegészítésként ezzel az ítélettel kapcsolatosan itt megemlíteni, hogy a másodfokú bíróság a társadalmi szervezettel kötött sportszerződésekre is az amatőr sportolók jogviszonyával kapcsolatosan tett megállapításait tekintette irányadónak.26
A jelen tanulmányban szereplő mindkét eljárásban terheltként vett részt ugyanazon vezetőedző is. Az St. nem definiálja külön a vezetőedzői tisztséget, hanem azt a sportszakember27 gyűjtőfogalma alá sorolja be. A törvényi definíció szerint a vezetőedző egy olyan szakmai vezető, akinek fő feladata a sportoló sporttevékenységre való felkészítésében áll. Általában a magyar vezető edzők zöme azonban ennél ténylegesen sokkal nagyobb hatáskörrel bír, így ráhatása van a szakmai-igazgatási és a gazdasági kérdésekre is, továbbá a versenyzés alapvető infrastrukturális kérdéseivel kapcsolatban is fellép.28
A másodfokú bíróság megállapította, hogy bár a magyar sportéletben a vezetőedzői feladatok ellátása változatos foglalkoztatási szerződések keretében – a jelen ügyekben érintett vezetőedző esetében megbízási szerződéssel – történik, azonban az azok által szabályozott jogviszony tartós munkavégzésre irányul, amelynek következtében a Btk. alkalmazása során a vezetőedző is dolgozónak minősül.29
Kötelezettségszegés
A manipulált mérkőzésekkel kapcsolatban nemcsak a felderítés, hanem a jogi minősítés terén is a kötelezettségek mibenlétének kérdése okozta a legnagyobb vitát.
Mindkét érintett ügyben már az első fokon eljárt bíróság külön-külön is megállapította azt, hogy a terheltekkel kötött szerződések mindegyike – legyen munkaszerződés, amatőr vagy hivatásos sportolói szerződés – megfogalmazta kötelezettségként az egyes labdarúgókkal szemben azt, hogy a vele szerződő csapat sikeréért kellő szakértelemmel és a tőlük elvárható legmagasabb szintű teljesítmény kifejtésével kell végezniük a sporttevékenységüket, nemcsak az egyes versenymérkőzéseken, de az edzéseken és az edzőtáborokban is. A szerződéseken túl a játékosok ezen kötelezettségét mondja ki − többek között − az St. a tisztességes játék (fair play) követelményének előírásával30 , valamint a MLSZ Fegyelmi Szabályzata is.31
A Főváros Ítélőtábla szerint mindezen normák előírásaiból levonható az a következtetés, hogy „[…] minden dolgozó, aki a jogviszonya keretében, annak fennállása alatt a korrupciós előny ígéretét elfogadja, nyilvánvalóan megszegi a reá irányadó foglalkoztatási szabályokat és a szerződéses előírásokat”, vagyis kötelezettséget sért. Azonban mind a régi, mind a hatályos Btk. szerinti vesztegetés minősített esetének megvalósulásához mindezen kötelezettségszegéshez társulnia kell valamely többlet-tényállási elemnek az előny ígéretének és elfogadásának a tényén felül. 32
A jogelmélet szerint a kötelezettségszegés magában foglal minden olyan szándékos cselekvést vagy mulasztást, amely a jogokat és kötelezettségeket meghatározó normák előírásainak megszegésével jár. Ezen normák alatt a Kommentár szerint „az adott szervezetre vonatkozó jogszabályokban és belső normákban előírt lényeges, az ügy érdemére kihatással lévő szabályok megszegését kell érteni. Nem jelent kötelességszegést olyan belső vagy más ügyviteli jellegű szabályok megsértése, amelyek jogilag nem szabályozottak, vagy szabályszerű teljesítésükhöz csak a szervezet belső érdeke fűződik.” 33
A másodfokú bíróság fontosnak tartotta itt kiemelni, hogy kötelezettségszegéssel járó vesztegetés esetében tehát az előny kérése és a kötelezettség megszegése egymással közvetlen ok-okozati összefüggésben áll, melyből szükségszerűen következik az is, hogy időben a kötelezettség megszegése elválik az előny ígéretétől.
Mindezeket együttesen figyelembe véve a Fővárosi Ítélőtábla kimondta, hogy az egyes játékosok által konkrétan, a mérkőzés közben tevőlegesen vagy mulasztással megvalósított kötelezettségszegés nem volt megállapítható, hiszen a szándékos és akaraton kívül elvétések elhatárolása külső szemlélő számára szinte lehetetlen. Azonban „a vesztegetést elfogadó vádlottak nem a reájuk irányadó szabályok szerint jártak el azon esetekben, mikor a pályára lépve34 az általuk tanúsított összehangolt (egymás tevékenységéről tudva, közösen) magatartásukkal szándékosan a mérkőzések elvesztésére, vagy a vesztegető által elvárt más eredmény kialakítására törekedtek, még akkor is, ha adott esetben végül nem sikerült az elvárt eredményt kialakítani.” Az érintett játékosok a befolyásolni kívánt mérkőzéseken azért és úgy játszottak, hogy a megbeszélt eredményt elérjék, hiszen a jogtalan előny megszerzéséhez csakis így juthattak hozzá. Ebből viszont az következik, hogy ezek a vesztegetéssel érintett labdarúgók az előny megszerzéséért a sportklubjuk érdekeivel, továbbá a versenyszabályokkal és a szerződési kötelezettségeikkel ellentétesen vettek részt a versenyen, vagyis a jogtalan anyagi előnyt jelentő „anyagi motiváció alá rendelték összehangoltan a játékukat.”35
Ezen indokolás szerint a labdarúgó vádlottak terhére nem az egyes mérkőzések alkalmával tanúsított konkrét mozdulatok, hibák vagy elvétések alapján állapítható meg a gazdálkodó szervezet dolgozója által kötelezettségszegéssel elkövetett vesztegetés bűntette. Itt a kötelezettségszegés megállapításának az az alapja, hogy a vesztegetési ígéretet és/vagy a jogtalan előnyt elfogadó együtt ténylegesen úgy léptek a pályára, miszerint a mérkőzés első percétől annak lefújásáig arra törekedtek, hogy a kötelezettségüket megszegve elveszítsék a mérkőzést, vagy a győzelemtől eltérő, előzetesen megbeszélt eredményt érjék el.
Mindezek alapján a másodfokú bíróság helyt adott a védői indítványnak és elutasította azt az ügyészi érvelést, miszerint az előny elfogadása önmagában a játékosok minősített esetért való büntetőjogi felelősségét alapozná meg. Ez esetben ugyanis velük szemben a vesztegetés alapesete soha nem lehetne megállapítható.36
A labdarúgó vádlottak által megvalósított kötelezettségszegés értékelése során a bíróság vizsgálta azt is, hogy a fenti megállapítások érvényesek-e felkészülési mérkőzések esetén is. A Központi Nyomozó Főügyészség a fellebbezésében amellett érvelt, hogy a labdarúgók nemcsak versenyezni, de felkészülni is a tisztességes játék elvei szerint kötelesek. A másodfokú bíróság azonban egyetértett az elsőfokú bíróság azon álláspontjával, hogy a felkészülés nem csupán egy mérkőzésre irányul, így nem látta bizonyítottnak ezt az ügyészi érvelést. Másrészről a Fővárosi Ítélőtábla kifejtette azt is, hogy a felkészülés során tanúsított kötelességszegő magatartások – mint a bűncselekmény elkövetését megkönnyítő feltételek biztosítása – tipikusan előkészületi jellegű cselekmények. Mivel a Btk. a vesztegetés előkészületét nem rendeli büntetni, így ennélfogva sem lehet a felkészülési mérkőzéseken tanúsított kötelezettségszegés miatt a vádlottak büntetőjogi felelősségét megállapítani.37
A REAC mérkőzéseivel kapcsolatos ügyben hozott, a két vizsgált ítélet közül korábban született döntés szinte szó szerint ugyanerre a jogi megállapításra jutott a kötelezettségszegés vonatkozásában. A fenti szempontokon túl azonban egy vádlott esetében külön foglalkozott a kötelezettségszegés megvalósulásának kérdésével. A vádiratban szereplő, vonatkozó történeti tényállás lényege szerint a labdarúgó vádlott a vád tárgyává tett egyik mérkőzésen ugyan nem lépett a pályára, azonban a szervező vádlott-társaitól kapott megbízás alapján több csapattársát is rávette a mérkőzés eredményének a befolyásolására. A beszervezésért cserébe a megbízóitól azt a jogtalan előnyt kapta, hogy anélkül megfogadhatta a mérkőzés általa előre ismert eredményét, hogy a fogadásra szánt összeget nem is kellett megfizetnie.38
Az ügyészség – fellebbezésében is kifejtett – álláspontja szerint azzal, hogy a vádlott megfogadta az általa tudottan, jogellenesen befolyásolt mérkőzés eredményét, megvalósította a vesztegetés kötelezettségszegéssel megvalósuló minősített esetét, arra a bújtatott előnyre tekintettel, amelyben a hitelben történő fogadással részesült.
A másodfokú bíróság azonban akként foglalt állást, hogy önmagában a kétségkívül előnyös fogadási lehetőség biztosítása nem a kötelességszegés ellentételezése volt, „azaz az előny kérése és a kötelességszegés egymással közvetlen oksági viszonyban nem állt”39 .
A gazdasági vesztegetés minősített eseteinek tárgyában a bíróság azt is megvizsgálta, hogy a vádlott vezetőedzői minősége maga után vonja-e a vesztegetés minősített esetét40 azáltal, hogy ő a gazdálkodó szervezet részére vagy érdekében tevékenységet végző, önálló intézkedésre jogosult személynek minősül.
A mindkét ügyben vádlottként szereplő vezetőedzővel kapcsolatban a Fővárosi Ítélőtábla – a már korábban ismertetettek szerint – kimondta, hogy dolgozónak minősül, tehát elkövetői minősége kétséget kizáróan fennáll. A vádlott védőjének álláspontja szerint a védence nem minősült vezető állású személynek, mivel kizárólag az egyes mérkőzésekkel kapcsolatban rendelkezett döntési jogkörrel, ám ezen túl nem döntött sem munkáltatói, sem pénzügyi kérdésekről.41
A másodfokú bíróság szerint a vezetőedző legfontosabb szakmai feladata a csapat összeállítása volt, amelynek során a legjobb tudásának megfelelően, azt a cél szem előtt tartva kellett eljárnia, hogy az a csapat az adott mérkőzésen győzelmet arasson. Az vezetőedző ezen kötelezettsége fennállt az ebben a minőségében dolgozó vádlottal szemben akkor is, amikor a mérkőzés elvesztéséért cserébe jogellenes előny ígéretét elfogadó játékosokat küldött a pályára azért, hogy azok az általa is tudott eredményt érjék el a mérkőzésen, és így ő maga is részesüljön a jogellenes juttatásból.42
Mindezek alapján megállapítható, hogy a másodfokú bíróság tehát ugyanarra a következtetésre jutott a vezetőedző jogkörének tényleges tartalma kapcsán, mint Sárközy Tamás, miszerint a gyakorlatban a vezetőedzők ráhatással bírnak a szakmai-igazgatási, gazdasági és infrastrukturális döntésekre is.43
Üzletszerűség
A REAC befolyásolt mérkőzéseinek ügyében eljárt elsőfokú bíróság a vádirati minősítéssel ellentétben több vádlott terhére is eltekintett az üzletszerű elkövetés mint a vesztegetés minősített esetének megállapításától. Ennek indokaként részben arra hivatkozott, hogy az érintett játékosok cselekménye csupán eseti jellegű volt, amelyet passzív magatartással valósítottak meg – vagyis nem álltak ellen a felülről jött kezdeményezésnek a mérkőzés jogellenes befolyásolását illetően -, részben pedig arra, hogy egyes vádlottak esetében olyan sok idő telt el az egyes cselekmények között, amely okán a terhükre a rendszeresség, mint az üzletszerűség fennállásának feltétele, nem volt megállapítható.44
Az ügyészség szerint a Fővárosi Törvényszék tévesen jutott arra a megállapításra, hogy a cselekmények közötti időmúlás, mint a rendszeresség hiánya, az üzletszerűség megállapításának akadályát képezi. Álláspontjuk szerint ezen minősítő körülmény fennállásánál annak van jelentősége, hogy a haszon elérésére törekvő terhelt szándéka ugyanolyan vagy hasonló jellegű bűncselekmények rendszeres megvalósítására irányuljon. Ha az elkövető ugyanolyan bűncselekményt követ el több hónap eltelte után, akkor ebből a körülményből alappal lehet következtetni arra, hogy az elkövető szándéka az üzletszerűséget is átfogta.45
A Fővárosi Ítélőtábla az ítéletében az ügyészség álláspontjával egyező megállapításra jutott. A jogi értékelését az irányadó gyakorlatra való hivatkozással kezdte, miszerint „ha a haszon reményében és egyébként hasznot is realizálva az ugyanolyan bűncselekmény hónapok múlva ismételődő elkövetése bekövetkezett, akkor e körülményből már következik, hogy a magatartás mögötti szándék az üzletszerű elkövetést is átfogta”46 .
Az üzletszerűség megállapításánál nem a cselekmények között eltelt idő rövidségének van jelentősége, hanem az elkövetés rendszerességének, melynek fennállása esetén az egyes cselekmények között eltelt idő hossza közömbös. Ugyanis ha az elkövetői oldalon megállapítható valamely olyan szubjektív tényező, amely összeköti a hosszabb időtartam két végpontja közötti bűncselekményeket, úgy az üzletszerű elkövetés megállapítható. (Mindezek mellett a bíróság helytállónak ítélte meg azt az ügyészi hivatkozást is, hogy a haszonszerzési célzat szempontjából a kezdeményezés iránya közömbös.)47
A DVTK-hoz köthető mérkőzésekkel kapcsolatban eljárt másodfokú tanács ugyanezen megállapításokra jutott az üzletszerűség tekintetében. A fenti indokokon túl csupán annyit jegyzett még meg a bíróság, hogy a hatályos Btk. mind a passzív, mind az aktív gazdasági vesztegetés körében minősített esetként szabályozza az üzletszerűséget, azonban a korábbi törvény csupán az aktív gazdasági vesztegetés esetén rendelt e körülményhez súlyosabb büntetést, amely az alkalmazandó törvény meghatározása szempontjából nagy jelentőséggel bírt a jogalkalmazás során.48
Elkövetői alakzatok
A DVTK-hoz kapcsolható manipulált mérkőzésekkel kapcsolatos elsőfokú bírósági ítéletben foglaltakhoz képest eltérő megállapításra jutott a másodfokú bíróság azon vádlottak elkövetői minőségét illetően, akik egy-egy vesztegetési ajánlatot közvetítettek vádlott-társaik irányába.49
A Fővárosi Ítélőtábla osztotta az ügyészség azon megállapítását, mely szerint azok a passzív vesztegetők, akik a mérkőzés jogellenes befolyásolásában egymás tevékenységéről tudva, közösen vesznek részt, társtettesnek minősülnek. Álláspontja szerint ez az állítás az egyes mérkőzésekből természetszerűen fakad, ugyanis „az adott vesztegetés egyedül, a további vádlottak részvételének ismerete nélkül nem valósítható meg, ráadásul a pályán nélkülözhetetlen annak ismerete, hogy ki az a vádlott-társ, akire lehet »számítani« az elvárt eredmény kialakításában”50 .
A passzív vesztegetés felbujtója az, aki arra bírja rá az elkövetőt, hogy az egy harmadik személytől kérjen vagy fogadjon el jogtalan előnyt. Amennyiben ezt a jogtalan előnyt nem harmadik személy, hanem maga a felbujtó kínálja, úgy ő már nem a passzív vesztegetés felbujtója, hanem az aktív vesztegetés tettese lesz. Az irányadó joggyakorlat szerint azonban az aktív vesztegetést kizárólag az valósíthatja meg, aki az előnynek ténylegesen a birtokában van vagy lesz. Amennyiben az előnyt ígérő elkövető nem birtokolja az előnyt és nem is fogja, úgy annak cselekménye az aktív vesztegető bűnsegélyének minősül.
Mindebből következik, hogy az a játékos, aki a jogellenesen befolyásolni szándékozott mérkőzésen nem lép vagy nem léphet pályára, azonban ellenszolgáltatásért cserébe más játékosok számára is közvetíti a vesztegetési ajánlatot, a passzív vesztegető felbujtója lesz. Abban az esetben azonban, ha a vádlott egyazon magatartása az aktív vesztegetés bűnsegédi minősítését és egyben a passzív vesztegetés felbujtói minősítését is megvalósítja, úgy a terhelt a konszumpció elvéből adódóan kizárólag a súlyosabb minősítést megalapozó bűncselekményért felel.51
Rendbeliség
A BFC Siófok és a DVTK mérkőzéseivel kapcsolatban a másodfokú bíróság az ügyészi fellebbezéssel egyező álláspontra jutott az egyes bűncselekmények rendbeliségének kérdésében is.
A Fővárosi Ítélőtábla szerint a rendbeliség vonatkozásában különbséget kell tenni az aktív és a passzív vesztegetés között. Az aktív vesztegetői oldalról a rendbeliség a törvényellenes kapcsolatok számához, vagyis a passzív vesztegetők számához igazodik, amely jelen ügyben azonos a vádlottak számával. Ha azonban az aktív vesztegetők cselekménye ugyanazon passzív elkövetőhöz igazodik folyamatos vagy rendszeres előny ígéretével, úgy ez a cselekménye ugyanazon jogviszonyon belül folytatólagosan elkövetettnek minősül.52
Ezzel szemben a passzív vesztegetés rendbelisége mindig a manipulált mérkőzések száma szerint alakul, így az ő vonatkozásukban a folytatólagosság nem állapítható meg.
E körben az ügyészi a fellebbezés arra is rámutatott, hogy annak is jelentősége van, ha a passzív vesztegető időközben egy másik klubhoz igazol át, mert így egy újabb szerződés folytán egy másik jogviszony jön létre, amely a bűnös kapcsolatok számát növeli.53
Összegzés
Ahogyan a jelen tanulmányban bemutatott egyik másodfokú bírósági ítélet indokolása is írja „a vesztegetés törvényi tényállás nem tipikusan a sportversenyekre készült. A futball sportág specialitását tekintve pedig még inkább szükséges bizonyos fokú absztrakció az elkövetési magatartása megállapításához és annak jogi értékeléséhez, ugyanis a nem pontozásos rendszerű csapatjátékok esetén a pályán elkövetett hiba, mulasztás még speciális szakértelem igénybevételével sem ítélhető meg teljes bizonyossággal”54 .
A futballbotrányokkal kapcsolatosan elkövetett vesztegetések felderítése, bizonyítása és jogi értékelése azonban nemcsak a labdarúgás specialitásából fakadóan okoz nehézségeket a jogalkalmazók számára, hanem a korrupciós bűncselekmények sajátosságai miatt is. Ahogyan azt a bíróságok is megállapították, az ilyen jellegű bűncselekmények sajátos értékelő tevékenységet, kellő körültekintést és gondosságot igényelnek, ami jelentősen megnehezíti a futballvesztegetések elbírálását.55
Benei D. alügyész, Budakörnyéki Járási Ügyészség; PhD hallgató, PPKE JÁK