¹

A nemzetközi bűnügyi együttműködés felületei Európában

Az európai integráció alatt általában az Európai Uniót (a továbbiakban: Unió) értjük és megfeledkezünk azokról az államokról, amelyek bár nem uniós tagállamok, de földrajzi, gazdasági, politikai és kulturális értelemben Európához tartoznak. Ahhoz nem fér kétség, hogy az államok közötti, különböző szakpolitikai területeken kialakított együttműködés mélysége legtöbbször az Unió keretei között született eredményekben kimagasló, noha egyéb, az Unión kívüli integrációs szervezeteket sem érdemes elhanyagolni. Ez érvényes a nemzetközi bűnügyi együttműködés terére is, ahol az 1949. évben megalapított Európai Tanács keretei között meghatározó dokumentumok születtek. Az Európa Tanács döntéshozó szerve, a Miniszteri Bizottság 1953-ban hívta fel a szervezet főtitkárát, hogy hívjon össze egy kormányzati szakértőkből álló bizottságot, amely megvizsgálja a kiadatás bizonyos alapelveinek egy európai egyezmény keretei között történő lefektetésének a lehetőségét. A szakértői testület végül egy szélesebb körű, a nemzetközi bűnügyi jogsegély kérdéseit rendező többoldalú (multilaterális) megállapodás kidolgozására tett javaslatot, amelyre akkoriban még nemigen volt példa a világban.²  Így született az Európa Tanács államai számára 1959. április 20-án aláírásra megnyitott kölcsönös bűnügyi jogsegélyről szóló európai egyezmény³  és kiegészítő jegyzőkönyvei (a továbbiakban együttesen: 1959. évi Egyezmény). Az 1959. évi Egyezmény csak egy a sok közül, tekintve, hogy az Európa Tanács az ’50-es évektől kezdve az államai közötti bűnügyi együttműködés különböző részterületeit szabályozó nemzetközi egyezmények egész rendszerét építette ki.⁴  Ezek közül számos ma is hatályban van és szabályozza az Unión kívüli térségben folytatott kooperációt. Emellett az Európa Tanács égisze alatt kidolgozott egyezményeknek az Unió tagállamai közötti bűnügyi együttműködés területén is lényeges, az uniós együttműködés jogi alapjait jelentő szerepe van.⁵

A nemzetközi bűnügyi együttműködésben az államok közötti kétoldalú (bilaterális) megállapodások játsszák a főszerepet. A különböző multilaterális egyezményekkel kialakított keretek jóval kevesebb számban fordulnak elő ugyan, azonban így is fontos, kiegészítő szerepük van. Élen járnak az Európa Tanács keretei között kötött multilaterális megállapodások, amelyek a nemzetközi bűnügyi együttműködés különböző részterületeit (kiadatás, büntetőítéletek nemzetközi elismerése stb.) szabályozzák. A multilaterális megállapodások közül az 1959. évi Egyezmény azáltal emelkedik ki, hogy az Európa Tanács államai közötti bűnügyi együttműködésnek egy átfogó, horizontális keretét alkotja, nem véletlen, hogy több mint 60 éve alkalmazzák, sőt egyes szakértők egyenesen az Unióban született, 2000. évi kölcsönös bűnügyi jogsegély egyezmény⁶  „anyaegyezményének” tartják.⁷  Az 1959. évi Egyezménynek az Európa Tanács államai a szerződő felei (Contracting Parties), amelyeket a kormányaik képviseltek az aláírás során.⁸

Az igazságügyi hatóság fogalma és jelentősége a nemzetközi bűnügyi együttműködésben

Az 1959. évi Egyezményben részes államok mint szerződő felek arra kötelezték magukat, hogy a legszélesebb körben jogsegélyt nyújtanak egymásnak az olyan bűncselekményeket illető bírósági eljárásokban, amelyek büntetése a jogsegélykérelem idején a megkereső fél igazságügyi hatóságainak a joghatósága alá tartozik.⁹  Azt, hogy mi minősül a megkereső félnél igazságügyi hatóságnak, azt maguk a szerződő felek határozhatják meg. Az 1959. évi Egyezmény erről akként rendelkezik, hogy

„bármely Szerződő Fél az Egyezmény aláírásakor vagy a megerősítési vagy csatlakozási okmányának letétbe helyezésekor az Európa Tanács Főtitkárához intézett nyilatkozatban meghatározhatja, hogy mely hatóságokat tekinti az Egyezmény alkalmazása szempontjából igazságügyi hatóságoknak.”¹⁰

Az igazságügyi hatóságok kijelölésének további gyakorlati jelentősége, hogy az 1959. évi Egyezmény alapján folytatott együttműködés csatornái rajtuk keresztül vezetnek, azaz például a jogsegély keretében megkeresést a megkereső állam igazságügyi hatósága intézhet a megkeresett állam irányába.

Az igazságügyi hatóság (judicial authority) fogalma nem egyedülálló, az bevett terminológia a nemzetközi és így az európai bűnügyi együttműködésben is. Az 1959. évi Egyezményhez fűzött indokolás részletesebben is foglalkozik az igazságügyi hatóságokkal. Megállapítja, hogy – tekintve, hogy az 1959. évi Egyezmény nem vonatkozik közigazgatási jellegű eljárásokra – már több szakértő is felhívta a figyelmet arra, hogy az ügyészek jogállása egyes államokban a közigazgatási hatóságokéhoz közelít, ebből kifolyólag az 1959. évi Egyezmény szövegezői jobbnak látták egyszerűen a részes államokra bízni, hogy mely hatóságaikat minősítik igazságügyi hatóságnak. Ennek eredményeképpen került a jelenleg hatályos tartalmával kidolgozásra az erre vonatkozó 24. cikk.

Noha nem közvetlenül az 1959. évi Egyezménnyel kapcsolatban született, mégsem mehetünk el említés nélkül az Európai Unió Bírósága által az európai elfogatóparancsot kibocsátó igazságügyi hatóság értelmezésével kapcsolatban kimunkált ítélkezési gyakorlat mellett. A Tanács európai elfogatóparancsról és a tagállamok közötti átadási eljárásokról szóló kerethatározata¹¹  (a továbbiakban: 2002/584/IB kerethatározat) nagy újítása az volt, hogy az uniós tagállamok között eltörölte a kiadatást és azt egy jóval egyszerűbb, az igazságügyi hatóságok közötti átadási rendszer váltotta fel.¹²  A 2002/584/IB kerethatározat 6. cikke rendelkezik az illetékes igazságügyi hatóság meghatározásáról. A jogszabály szerint a kibocsátó igazságügyi hatóság a kibocsátó tagállamnak az az igazságügyi hatósága, amely ezen állam joga szerint az európai elfogatóparancs kibocsátására illetékes, míg a végrehajtó igazságügyi hatóság alatt a végrehajtó tagállamnak azt az igazságügyi hatóságát kell érteni, amely ezen állam joga szerint az európai elfogatóparancs végrehajtására illetékes.¹³  Az Európai Unió Bírósága több ügyben is foglalkozott a tagállami igazságügyi hatóság fogalmának értelmezésével. Először is megállapította, hogy a fogalom értelme és hatálya sem hagyható az egyes tagállamok értékelésére, mivel az Unió egységes értelmezést követel meg. Rögzítette azt is, hogy az igazságügyi hatóság alatt a hagyományosan nem végrehajtó hatalom alá tartozó, a közigazgatási hatóságoktól elkülönülő, büntető igazságszolgáltatásban részt vevő szerveket kell érteni.¹⁴  Az Európai Unió Bírósága az eddigi releváns ügyekben főleg azt vizsgálta, hogy részt vesz-e az igazságügyi hatóság az igazságszolgáltatásban, illetőleg az európai elfogatóparanccsal kapcsolatos határozatok hozatala során az alapvető jogok érvényesülését szolgáló garanciák teljesülnek-e. Két tagállami ügyészség – a német és a litván – vonatkozásában a függetlenség biztosítékaira is kitért.¹⁵

Hangsúlyoznunk kell, hogy a 2002/584/IB kerethatározat egy önálló, a tagállami jogok felett álló, sui generis uniós jogrendszer része, amelynek egységes értelmezésére az Európai Unió Bírósága hivatott.¹⁶  Ezzel szemben az 1959. évi Egyezmény a nemzetközi közjog hatálya alá tartozik, ebből kifolyólag annak értelmezésére jóval összetettebb módszerek vonatkoznak és az értelmezés eredményében a részes fél államok „akarata” szükségszerűen ki kell hogy fejeződjön.¹⁷  Összességében tehát az uniós joghoz viszonyítva, az 1959. évi Egyezmény lényegesen nagyobb szabadságot enged – természetesen az abban lefektetett keretek között – az államoknak abban, hogy maguk határozhassák meg, hogy mely szervet ismerik el igazságügyi hatóságként.

Az Európai Ügyészség az európai térség bűnügyi együttműködésre irányuló kapcsolataiban

Az Európai Ügyészség¹⁸  az Európai Unió önálló szerveként 2021. június 1. napjától folytat operatív működést. Az Európai Ügyészség egy olyan nemzetek feletti (szupranacionális) ügyészségi szerv, amely nem képezi egy föderális állam alkotmányos berendezkedésének, vagy egy nemzetközi bírósági mechanizmusnak a részét. Az Európai Ügyészség fő célja, hogy büntetőjogi eszközökkel nyújtson hatékony védelmet az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalások és az ezekhez kapcsolódó bizonyos bűncselekmények ellen, elsősorban azok határon átnyúló és az egész integrációra kiható tulajdonságára tekintettel. Az Európai Unió működéséről szóló szerződésben korábban rögzített eredeti elgondolás szerint, a tagállamok képviselőit tömörítő Európai Unió Tanácsa egyhangúlag – az Európai Parlament egyetértésével – dönthetett volna arról, hogy az Unió büntető igazságügyi együttműködési ügynökségét, az Eurojust-ot Európai Ügyészséggé alakítja.¹⁹  Több blokkoló tagállam miatt az egyhangú döntés meghiúsult, így a cél elérésére maradt a bel- és igazságügyi területen legalább kilenc tagállam megállapodása esetén elérhető megerősített együttműködés intézményének igénybevétele.²⁰  Az így létrehozott és európai ügyészségi térségként (EPPO zone) is gyakran hivatkozott terület jelenleg 22 uniós tagállamból áll, 5 uniós tagállam tartotta fent azon döntését, mely szerint nem csatlakozik a megerősített együttműködéshez.

Az Európai Ügyészség decentralizált felépítésű szerv.²¹  A struktúra centralizált, szupranacionális része a Luxemburgban működő európai ügyészekből (tagállamonként egy, összesen 22 európai ügyész) és az európai főügyészből áll. A decentralizált szinten – tagállamonként eltérő számú – delegált európai ügyész működik, akik a saját tagállamukban az ügyészekkel azonos jogkörrel rendelkeznek, és feladataikat a származási tagállamaikból látják el.²²

Az Európai Ügyészséget alapvetően szabályozó, az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről szóló uniós rendelet²³  (a továbbiakban: 2017/1939 EU rendelet) önálló cikkében rendelkezik az Európai Ügyészségnek az Unió azon tagállamaival való kapcsolatáról, amelyek nem vesznek részt a megerősített együttműködésben.²⁴  Ezekkel a tagállamokkal munkamegállapodások (working arrangements) köthetők, amelyek elsősorban stratégiai információk cseréjére, összekötő tisztviselők kirendelésére, valamint kapcsolattartó pontok kijelölésére irányulhatnak.²⁵  A megerősített együttműködésben részt nem vevő uniós tagállamokkal folytatott büntető igazságügyi együttműködést nem vizsgáljuk.

Az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekményi kör határon átnyúló jellegéből fakadóan nem zárható ki, hogy olyan harmadik országok is érintettek legyenek az Európai Ügyészség nyomozásai során, amelyek nem az Unió tagállamai. Az Európai Ügyészség együttműködési kapcsolatot alakíthat ki és tarthat fent harmadik országok hatóságaival.²⁶  Ez a kapcsolat szintén munkamegállapodáson alapulhat.²⁷

A 2017/1939 EU rendelet alapvetően háromféle együttműködési kapcsolatra kínál szabályozást.

Először is az Európai Ügyészségre kötelező hatállyal kiterjednek azok a nemzetközi megállapodások, amelyeket az Unió mint jogi személy, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 218. cikkének megfelelően, egy vagy több harmadik országgal kötött az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó területeken, vagy amelyekhez az Unió csatlakozott. Ezek a gyakorlatban olyan bilaterális vagy – többnyire – multilaterális nemzetközi megállapodások, amelyek a büntetőügyekben folytatott együttműködés egyes kérdéseit hivatottak szabályozni, és amelyekben az Unió vagy az Európai Ügyészség maga is részes fél.²⁸

Másodszor, ha nincs olyan megállapodás, amelyben az Unió vagy az Európai Ügyészség maga is részes fél volna, de más multilaterális nemzetközi megállapodás ezt lehetővé teszi és az érintett harmadik ország hozzájárul, úgy a tagállamok a bűnügyi jogsegélyről szóló, általuk kötött multilaterális nemzetközi megállapodások végrehajtása tekintetében illetékes hatóságként²⁹  (competent authority) ismerhetik el és jelenthetik be az Európai Ügyészséget.³⁰  Emellett a tagállamok a bűnügyi jogsegélyről szóló egyéb általuk kötött nemzetközi megállapodások végrehajtása tekintetében is bejelenthetik az Európai Ügyészséget illetékes hatóságként.³¹  Utóbbi kettő esetben a szóban forgó megállapodásokat ennek megfelelően módosítani is szükséges.

Harmadszor, az először említett megállapodás és a másodszor említett elismerés hiányában, az eljáró delegált európai ügyész megkeresheti az tagállamában található nemzeti ügyészt abból a célból, hogy utóbbi kérjen bűnügyi jogsegélyt egy harmadik ország hatóságaitól, amelynek jogalapját így az adott tagállam által kötött nemzetközi megállapodás, vagy az alkalmazandó nemzeti jog jelenti. A harmadik megoldás tehát egyfajta kerülő út, amellyel lényegében az Európai Ügyészség a nemzeti hatóságokat próbálja igénybe venni a jogsegély teljesítéséhez. Igaz, hogy az átláthatóság biztosítása érdekében a harmadik utas megoldás esetén a delegált európai ügyésznek tájékoztatnia kell a harmadik ország hatóságait és adott esetben törekednie kell arra, hogy megszerezze a hozzájárulásukat ahhoz, hogy a jogsegély keretében gyűjtött bizonyítékokat az Európai Ügyészség felhasználhassa. A 2017/1939 EU rendelet előírja, hogy a harmadik országot minden esetben megfelelően tájékoztatni kell arról, hogy a megkeresésre adott válasz végső címzettje az Európai Ügyészség.³²  Külön érdekesség a harmadik esetben a jogsegély iránti megkeresés kibocsátásához közbeiktatandó nemzeti ügyész szerepe, főleg annak fényében, hogy az Európai Ügyészség decentralizált szintjét alkotó delegált európai ügyész mindvégig megmarad a tagállami hatósága tagjának, ily módon kettős pozíciót elfoglalva (wearing a ʻdouble-hat’) ő maga is nemzeti ügyész.³³  Ennek ellenére, mivel egyazon ügyről van szó, amelyben ő az Európai Ügyészség nyomozásával kapcsolatos cselekményt végez (delegált európai ügyészi jogállásában), ezért a jogsegély iránti kérelmet nemzeti ügyészi mivoltában saját maga mégsem nyújthatja be.

A 2017/1939 EU rendelet – mintegy negyedik megoldásként – végül azt is megengedi az Európai Ügyészségnek, hogy az előző három lehetőség hiányában a tárgyi hatáskörének és az adott ügynek a keretein belül maga kérjen bűnügyi jogsegélyt a harmadik ország hatóságaitól azzal, hogy eleget tesz azoknak a feltételeknek, amelyeket a harmadik ország hatóságai az általuk ily módon átadott információk felhasználására vonatkozóan esetlegesen meghatároznak.³⁴  Ekkor viszont a megkeresett harmadik országot semmi nem kötelezi a jogsegély nyújtására, diszkrecionális joga a kérelem teljesítése.

A 2017/1939 EU rendelet hatálya értelemszerűen nem terjedhet ki a harmadik országokra, az uniós jogalkotó nem szabályozhatja azt, hogy a harmadik ország elismeri-e az Európai Ügyészséget igazságügyi hatóságként olyan nemzetközi szerződés végrehajtása tekintetében, amelyben részes fél. Az 1959. évi Egyezményhez összesen 43 állam csatlakozott, ebben az Európai Ügyészség létrehozására irányuló megerősített együttműködésben részes 22 uniós tagállam kivétel nélkül beletartozik.³⁵  Az uniós és harmadik országok egymás között a bűnügyi együttműködésre irányuló kapcsolataik során – az esetleg megkötött bilaterális megállapodásaik mellett – többnyire az 1959. évi Egyezményt alkalmazzák. Ahogyan arra már utaltunk, az államok szuverén döntése annak meghatározása, hogy az 1959. évi Egyezmény értelmében mit fogadnak el igazságügyi hatóságként, jóllehet az egyezményben, de iure az sincs kizárva, hogy az Európai Ügyészséget ilyennek ismerjék el. Ezzel szemben az uniós jog többet vár el. A 2017/1939 EU rendelet preambulumában a jogalkotó rögzíti a tagállamok lojális együttműködés elvéből³⁶  levezetett általános kötelezettséget arra nézve, hogy segítsék elő az Európai Ügyészség feladatainak ellátását. A tagállamok vonatkozásában kötelezettségként jelenik meg, hogy – amennyiben a vonatkozó többoldalú megállapodás lehetővé teszi és az érintett harmadik ország is hozzájárul ehhez –, ismerjék el és értesítéssel jelentsék be illetékes hatóságként az Európai Ügyészséget. A tagállamok a bűnügyi jogsegélyről szóló, általuk kötött egyéb nemzetközi megállapodások végrehajtása tekintetében is bejelenthetik értesítéssel illetékes hatóságként az Európai Ügyészséget, és ehhez módosíthatják az említett megállapodásokat. A jogalkotó az Európai Ügyészség részére biztosítandó további jogokat is előrevetít ehelyütt, nevezetesen célszerű, hogy az Európai Ügyészségnek módjában álljon kölcsönösségi alapon, vagy az íratlan nemzetközi szabályokra hivatkozással együttműködést kérni harmadik országok hatóságaitól.³⁷

Az Európai Ügyészség létrehozására irányuló megerősített együttműködésben részt vevő 22 tagállamból 16 már elismerte az Európai Ügyészséget igazságügyi hatóságként, olyan nyilatkozatot bocsátottak ki, amelyben rögzítették, hogy az 1959. évi Egyezmény végrehajtása során az Európai Ügyészséget igazságügyi hatóságnak tartják. A 16 tagállam által tett nyilatkozatok formai és tartalmi szempontból megegyeznek. Az elismerő nyilatkozatok gyakorlati következménye az, hogy az elismerést tett tagállam elfogadja magát az Európai Ügyészséget suo iure megkeresés kibocsátására jogosult szervként az 1959. évi Egyezményben részes (megkeresett) állam felé.³⁸  Ez önmagában viszont kevés lenne, éppen ezért valójában a tagállamok ennél többet vállaltak, amelyhez vizsgáljunk meg egy konkrét nyilatkozatot. Románia 2021. április 1. napján tett elismerő nyilatkozatot,³⁹  amelyben – egyebek mellett – egy megdönthetetlen vélelmet állít fel (shall be deemed…), ami szerint az Európai Ügyészség mind az 1959. évi Egyezmény alapján kibocsátható bűnügyi jogsegélyre irányuló megkeresések, mind az 1959. évi Egyezményben részes másik szerződő fél megkeresésére válaszul nyújtandó információ vonatkozásában igazságügyi hatóság. Nyilvánvaló, hogy az állam csak önmagára nézve teheti meg a szóban forgó elismerést, noha azzal, hogy egy állam a saját igazságügyi hatóságai közé felveszi az Európai Ügyészséget, az még nincs biztosítva, hogy megkereső félként is elfogadja azt. Éppen ezért, ahogyan az Románia nyilatkozatából is kitűnik, az állam kétoldalú elismerést tesz, vagyis nemcsak azt deklarálja, hogy az Európai Ügyészséget jogsegélyt kibocsátó (megkereső) hatóságként ismeri el, hanem azt is, hogy az Európai Ügyészséget egy másik államtól érkező jogsegélyre irányuló megkeresés megválaszolására közvetlenül jogosulttá teszi. Románia további magyarázatot is fűz a nyilatkozatához, amelyben részletesen kifejti az imént taglalt elismerései joghatásait, nevezetesen, hogy ahol az 1959. évi Egyezmény megkereső vagy megkeresett felet említ és ezt a megkeresést az Európai Ügyészség nyújtja be, vagy a részére címezték, abban az esetben ezt úgy kell értelmezni, hogy annak az eljáró delegált európai ügyésznek a tagállamára vonatkozik, amelynek hatáskörét az 2017/1939 EU rendelet alapján megállapították.⁴⁰

Az Európai Ügyészség önálló jogi személy, és mint független uniós szerv, a működésében nincs ráutalva egyetlen állam elismerésére sem, így az 1959. évi Egyezményben részes, ugyanakkor a fentiekhez hasonló elismerő nyilatkozatot nem tett államot is megkereshet akár a saját jogán, amelyet a jogalkotó kifejezetten megenged részére a 2017/1939 EU rendeletben (vö. fentebb). Jóllehet, ezt csak az 1959. évi Egyezményre mint jogalapra hivatkozás nélkül tudja megtenni, amellyel azt a kockázatot kell vállalnia, hogy semmilyen jogi norma nem garantálja, hogy a megkeresett államnak teljesítenie kell a jogsegélyben foglalt kérést.⁴¹

A következő pontban kifejezetten a Svájci Államszövetség (a továbbiakban: Svájc) vonatkozásában vizsgáljuk az Európai Ügyészséggel való bűnügyi együttműködést. A bilaterális megállapodások mellett Svájc és az Unió tagállamai között felmerülő bűnügyi jogsegélyt igénylő ügyekben nemzetközi jogi értelemben az 1959. évi Egyezmény jelenti a kiindulópontot.

Az Európai Ügyészség és Svájc kapcsolata a bűnügyi együttműködés szempontjából

Szakmai körökben nagy visszhangot kaptak a svájci szövetségi igazságügyért felelős tárca (Office fédéral de la justice) egyik vezetőjének 2021. május 5-én az Európa Tanács nemzetközi bűnügyi együttműködés erősítése témájában szervezett konferenciáján előadott következtetései. A vezető érvelésének a lényege, hogy Svájc a bűnügyi jogsegély nyújtását az államokkal történő együttműködésre korlátozza, és mivel az Unió nem egy állam, ebből következőleg az Európai Ügyészség részére sem teljesíthető jogsegély. Svájc az Európai Ügyészséggel való együttműködés érdekében nyitott lenne arra, hogy támogassa az Európa Tanácsot egy új jogi eszköz kidolgozásában, amely akár az 1959. évi Egyezmény mentén is megvalósulhatna.⁴²  A jelen pontban Svájc álláspontját járjuk körül részletesebben.

Svájc 1963-tól tagja az Európa Tanácsnak⁴³ , az 1959. évi Egyezményhez pedig 1965-ben csatlakozott, amely, a ratifikációt követően, az országban 1967-től hatályos.⁴⁴  1985 decemberében, majd később ezt kiegészítve egy 2002-ben kiadott nyilatkozatban határozta meg, hogy az 1959. évi Egyezmény szempontjából mely szerveket minősíti igazságügyi hatóságnak.

Svájc (1) a törvényszékeket (Tribunal), azok bíróságait, kamaráit és részlegeit; (2) a svájci legfőbb ügyész szervezetét (Ministère public de la Confédération); (3) a szövetségi igazságügyért felelős tárcát és (4) a kantoni vagy szövetségi jog alapján a büntetőügyekben nyomozási hatáskörökkel felruházott, elfogatóparancsok vagy idézések kibocsátására feljogosított, valamint büntetőügyekkel összefüggő eljárásokban döntéseket hozni jogosult hatóságokat jelentette be igazságügyi hatóságként.⁴⁵

Egyetértünk Svájc – fentebb említett konferencián elhangzott – azon jogi értékelésével, amely szerint nemzetközi közjogi értelemben az Unió – az Európai Unióról szóló szerződés 47. cikkében foglalt kifejezett elismerés alapján, amely az Uniót saját jogán független jogi személlyé teszi⁴⁶  – a tagállamaitól elkülönülő jogi entitás, csak úgy, mint az Európai Ügyészség, ami az Unió egyik szerveként szintén elkülönül a tagállamoktól.⁴⁷  Svájc az Unióval a nemzetközi közjogon alapuló kétoldalú kapcsolatot tart fent, ami igaz a nemzetközi bűnügyi együttműködés területére is, amellyel kapcsolatban az Uniót bármely más szuverén állammal egyenértékűnek tekinti.⁴⁸

A szakértő ezt követően akkurátusan végigveszi az Európai Ügyészség harmadik országokkal való együttműködése érdekében a 2017/1939 EU rendelet által felkínált megoldási lehetőségeket (vö. fentebb).

Az első eshetőség vonatkozásában – vagyis amikor az együttműködés olyan nemzetközi megállapodáson alapul, amelyben az Unió részes fél – rögzíti, hogy jelenleg nincs ilyen megállapodás Svájc és az Unió között. Svájc elsősorban az Európa Tanács keretei között, másodsorban némely tagállammal bilaterális alapon kötött megállapodások alapján vesz részt a bűnügyi együttműködésben. Ezen kívül, például a Schengeni társulási megállapodás⁴⁹  is tartalmaz még releváns rendelkezéseket, de ez sem keletkeztet jogi kötelezettséget Svájc és az Unió között, lévén hogy a schengeni megállapodás a megkötése idejében az Unió Maastrichti szerződés által létrehozott pilléres szerkezetében a harmadik, kormányközi pillérhez tartozott, így nem az Unióval mint önálló entitással került megkötésre.⁵⁰

A második eshetőségnél – nevezetesen, amikor a meglévő multilaterális nemzetközi megállapodás lehetővé teszi és az érintett harmadik ország hozzájárul, hogy a tagállamok a nemzetközi megállapodás végrehajtása tekintetében illetékes hatóságként ismerjék el az Európai Ügyészséget – két lehetőséget vizsgált a szakértő. Az első az Európai Ügyészség közvetlen elismerése igazságügyi hatóságként. Ezzel összefüggésben arra a megoldásra jut, hogy az Európai Ügyészség csak akkor volna elismerhető az 1959. évi Egyezmény 24. cikke értelmében igazságügyi hatóságként, ha az Unió maga is részes fél lenne az egyezményben. Érvelése szerint a 2017/1939 EU rendelet vonatkozó rendelkezéséből nem vezethető le az, hogy az adott nemzetközi szerződés (jelen esetben az 1959. évi Egyezmény) bármely részes fele egyoldalú jogi aktussal elismerhetné egy másik jogi entitás ügyészi szervét igazságügyi hatóságként. Az Európa Tanács jogi és nemzetközi közjogi ügyekért felelős szervezeti egysége (Directorate of Legal Advice and Public International Law) egy korábbi jogértelmezésében arra jutott, hogy az Unió a tagállamok jogutódjának tekintendő, így az 1959. évi Egyezményből a tagállamokat illető jogok és őket terhelő kötelezettségek az Unió szerveire is alkalmazandók. Svájc ezt az értelmezést elutasítja és úgy vélekedik, hogy ha az Európa Tanács valamely állama az Európai Ügyészséget igazságügyi hatóságként ismeri el az 1959. évi Egyezmény 24. cikke alapján, akkor ez – figyelembe véve, hogy az Európai Ügyészség az Unió és nem az uniós tagállamoknak a szerve – valójában az 1959. évi Egyezményben nem részes fél ügyészségének az elismerésére irányuló aktus, ami jogilag az egyezmény értelmében nem lehetséges, így azt Svájc nem fogadja el.⁵¹  A második eshetőség kapcsán vizsgált másik lehetőség az 1959. évi Egyezmény kiegészítése akként, hogy az kifejezetten lehetővé tegye az Európai Ügyészség igazságügyi hatóságként történő elismerését, vagy egy teljesen új jogi eszköz megalkotása az Európa Tanács keretei között, amely célzottan az 1959. évi Egyezményben részes felek és az Európai Ügyészség közötti együttműködés előtt nyitna utat. Meglátásuk szerint kockázatos az 1959. évi Egyezményt oly módon kiegészíteni, hogy az az Európai Ügyészség részére anélkül biztosítson jogokat, hogy maga az Unió ahhoz nem csatlakozik, viszont az új jogi eszközi létrehozását potenciális megoldásnak vélik és ez utóbbi megoldást erősen támogatnák. Természetesen egy ilyen új jogi eszközhöz való csatlakozás minden várhatóan részes állam szuverén döntésén múlik, ahogyan az új eszköz pontos tartalmának megtárgyalása is.⁵²

A harmadik lehetőséget illetően – ahol a delegált európai ügyész a jogsegélykérelem során a tagállama másik nemzeti ügyészét veszi igénybe – Svájc a nemzetközi bűnügyi jogsegély alkalmazásának körében ellenzi a delegált európai ügyész kettős jogállásának koncepcióját. Meglátása szerint a jogsegély kedvezményezettje nem lehet egy olyan szereplő, amely nem részese a jogsegély kibocsátásának jogalapjaként szolgáló jogi eszköznek. Habár a delegált európai ügyészeket a tagállami eljárásjogok szerint megillethetik különböző jogok, ennek nem lehet az Európai Ügyészség és harmadik ország viszonyára gyakorolt külső hatása, főleg, hogy a harmadik ország szemszögéből a delegált európai ügyész továbbra is az EU ügyésze marad. Ez az érvelés visszavezet az előzőekben felvetettekhez, vagyis hogy az EU nem azonos a tagállamaival. Ezen kívül további, inkább technikaibbnak tűnő kritikákat fogalmaznak meg a 2017/1939 EU rendelet vonatkozó rendelkezéseinek elsősorban normavilágosságát illetően.

Aggályosnak tartanák azt a helyzetet, hogy – miután a delegált európai ügyésznek tájékoztatnia kell a harmadik országot, hogy a tagállama szerinti nemzeti ügyészen keresztül valójában ő áll a benyújtott jogsegélykérelem mögött, így – a harmadik országnak tudomása van arról, hogy a megkereső tagállam valójában egy másik jogi entitásnak továbbítja a kért információt, vagy bizonyítékot és ennek ellenére teljesíti a jogsegélyben foglaltakat, amely egyszerűen összeegyeztethetetlen a nemzetközi bűnügyi együttműködésre vonatkozó legtöbb nemzeti szabályozással.⁵³

Következtetések

Tanulmányunkban az Európa Tanács nemzetközi bűnügyi együttműködésben betöltött szerepének hangsúlyozásán és a bűnügyi jogsegély vizsgálatunk szempontjából lényeges elemeinek bemutatásán túl, részletesen foglalkoztunk az Európai Ügyészség és az 1959. évi Egyezmény kapcsolatáról, utóbbit Svájc értékelése alapján. Svájc jogi érvelése egyoldalú, sőt a helyességét tekintve akár egy mélyebb szakmai vita tárgyát is képezhetné. Mindazonáltal ez sem változtat azon a tényen, hogy végső soron a nemzetközi közjog talaján álló 1959. évi Egyezményben részes államok szuverén döntésére van utalva az igazságügyi hatóság meghatározása és ily módon annak eldöntése, hogy kivel működnek együtt a jogsegélyek teljesítése során. Köztudomású tény, hogy Svájc a világ egyik pénzügyi központja, számos pénzügyi szolgáltató és cég székhelye. Az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekmények a jellegüket tekintve a gazdasági bűncselekmények körébe sorolhatók. A mostani felállás szerint az Európai Ügyészség és Svájc között nem tud létrejönni közvetlen bűnügyi együttműködés, amely koncepcionális okokra vezethető vissza. Nevezetesen, hogy a 2017/1939 EU rendelet az Európai Ügyészség harmadik országokkal kialakítható kapcsolatának szabályozása során elmulasztotta kellően figyelembe venni a nemzetközi bűnügyi együttműködés realitásait. Ugyan a látszólag konzisztens, ám részletes elemzést követően több sebből vérző uniós jogszabály a jelenleg hatályos tartalmával alkalmatlan a harmadik országokkal való bűnügyi együttműködési kapcsolatának világos rendezésére, a rendelet mielőbbi módosítása indokolt, de önmagában kevés.

A fentiekben vizsgált jogi helyzet azt bizonyítja, hogy a nemzetközi közjog alapján kötött nemzetközi egyezmények újbóli megnyitására lehet szükség abban az esetben, ha az Unió mint önálló jogi személy el kívánja érni, hogy harmadik országok az Európai Ügyészséggel közvetlen bűnügyi együttműködésre irányuló kapcsolatot alakítsanak ki. Ez a probléma nemcsak a bűnügyi jogsegély, hanem az emberi jogok érvényesülése szempontjából sokkal kockázatosabb területen is fennáll. Egyes szerzők ugyanis azt elemzik, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményében⁵⁴  részes tagállamok, amelyek valójában nincsenek ráhatással az Európai Ügyészség működésére, mégis felelősségre vonhatók az alapvető jogok olyan megsértése miatt, amelyek magára az Európai Ügyészségre formálisan nem is vonatkoznak, hiszen az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez sem csatlakozott maga az Unió.⁵⁵  Utóbbi téma elemzése viszont már egy önálló tanulmány tárgyát kell hogy képezze.

A jelen tanulmány kéziratának lezárását követően, 2022. december 21. napján tette közzé Svájc Szövetségi Tanácsa (Bundesrat), hogy egy 2023. február 15. napjától hatályba lépő rendelete értelmében a jelenlegi kormányközi bűnügyi együttműködést kiterjesztik az Európai Ügyészségre. Erre a bűnügyi együttműködésről szóló törvény biztosít lehetőséget, mely szerint a Szövetségi Tanács bizonyos feltételek teljesülése esetén kiterjesztheti az együttműködést nemzetközi bírói fórumokra, illetve rendőri szervezetekre.⁵⁶

Márton Balázs doktorandusz, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Rendészettudományi Kar, Rendészettudományi Doktori Iskola

Napjaink közéleti és politikai vitáiban gyakran megjelenik az Európai Unió (a továbbiakban: Európai Unió, Unió vagy EU) által Magyarországnak folyósított költségvetési források felhasználását érintő visszaélések kérdése. A téma az európai színtéren és szakmai berkekben is gyakorlatilag folyamatosan napirenden van, az európai politikai diskurzusokban újra és újra előkerül, viszont általában szélesebb aspektusból, nem csupán a költségvetési források elköltésére szűkítve, hanem kiterjesztve azt a bevételi oldalakat érintő visszásságokra is. Lényegében ugyanerről van szó, amikor az „uniós pénzekkel” történő visszaélések megszüntetéséről, az EU költségvetésének megóvásáról, vagy az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelméről folyik párbeszéd. Az utóbbi kifejezés a hivatalosan elfogadott uniós terminológia az Európai Unió saját költségvetésének bevételeit, illetve kiadásait érintő jogtalanságok elleni fellépésre, amely mögött jelentős politikai érdekek is összpontosulnak.

Az Unió pénzügyi érdekei védelmének hatékonyságát növelni szándékozó európai viták premisszája általában az, hogy az Uniónak mint önálló entitásnak alanyi jogon, illetve a tagállamoknak mint szövetségi rendszeralkotó közösségnek egyaránt az alapvető gazdasági és biztonsági érdeke, hogy az Unió pénzügyi érdekeit fokozottabb védelemben részesítse. Az alábbiakban az Európai Unió pénzügyi érdekei védelmének különböző szintjeit vizsgáljuk meg. Külön kitérünk a tagállami oldalról történő megközelítésre, egyúttal arra is keressük a választ, hogy melyek a kapcsolódási pontok és átfedések a magyar nemzetbiztonsági érdek és az Unió pénzügyi érdekeinek védelme között. Először megvizsgáljuk az Unió pénzügyi érdekei kialakulásának körülményeit, a pénzügyi érdekek védelmének szintjeit, majd a pénzügyi érdekek védelmét beillesztjük az uniós biztonsági érdek és a magyar nemzetbiztonsági érdek kontextusaiba.

Mindenekelőtt szükséges tisztázni, hogy mit értünk pontosan az Unió pénzügyi érdekein, hogyan jelent meg ez a fogalom, illetve hogy az Unió milyen megközelítésben, milyen perspektívákból tekint ezen érdeke védelmére. Az alább felvázolt fejlődési úton keresztül megfigyelhető, hogy az Unió pénzügyi érdekeinek fogalmi köre az uniós pénzügyi érdekek büntetőjogi védelmével szorosan összekapcsolódik. Noha a pénzügyi érdek fogalma annak büntetőjogi védelme kereteinek evolúcióján keresztül kristályosodott ki és leggyakrabban e keretekkel összefüggésben kerül említésre, további, nevezetesen a büntetőjogi di-menziót meghaladó (uniós biztonsági) és az azt el nem érő (adminisztratív) viszonylatban is érdemes elmélkedni róla.

Az EU pénzügyi érdekei büntetőjogi védelmének gyökerei egészen 1976-ig nyúlnak vissza, amikor az Európai Közösség (a továbbiakban: EK) részére saját források biztosítását követően javaslatot tettek az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerződés módosítására annak érdekében, hogy megteremtsék az EK pénzügyi érdekeit védő közös büntetőjogi szabályok kidolgozásának lehetőségét.¹  Az EU-t alanyi jogon megillető önálló költségvetést az 1993-tól hatályos Maastrichti Szerződés hozta létre.²  Körülbelül ettől az időponttól indult el az a közös gondolkodás, amelynek célja a költségvetési pénzekkel kapcsolatos visszaélések következtében történő illegális kiáramlás megakadályozása volt, hiszen ennek mértékét a felmérések számottevőnek mutatták. Az alsó határt megközelítőleg a költségvetés 2 százalékára, míg a legmagasabb értéket a 20 százalékára becsülték.³  Itt jegyezzük meg, hogy többen még ezt a mértéket is igen túlzónak tartják.⁴  Maastrichtot követően az Európai Bizottságon belül egyre komolyabb előkészítő munka folyt az Unió pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelmét biztosító mechanizmus kidolgozása érdekében, amelynek egyik eleme volt az 1997-es Mireille Delmas-Marty francia jogász által jegyzett tanulmány (Corpus Juris), ami egyben az európai ügyészi szervezet víziójának alapját is lefektette.⁵  A kérdést ugyanakkor nem csak az uniós intézmények, de a tagállami kormányok is fontosnak tartották, hiszen 1995-ben a bel- és igazságügyi pillér keretei között egyezményt kötöttek az EK pénzügyi érdekeinek védelmére (kiegészítő jegyzőkönyveivel együtt a továbbiakban: PIF-egyezmény), ami az első olyan uniós jogi dokumentum volt, amelyben meghatározásra került az EK pénzügyi érdekeit érintő csalás fogalmi köre.⁶

A PIF-egyezményt követően és azt alapul véve bizottsági közlemények⁷  és munkadokumentumok építették fel a 2017-ben elfogadott, az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás elleni büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelemről szóló PIF-irányelvet⁸ . Ez már jogszabályi szinten egyértelműen rögzíti, hogy az EU pénzügyi érdekei alatt az Európai Unió, az uniós szervek, intézmények, hivatalok, ügynökségek költségvetéséből, vagy az általuk közvetlenül vagy közvetve kezelt vagy ellenőrzött költségvetésekből finanszírozott, szerzett, illetőleg az ezeknek járó bevételt, kiadást és vagyoni eszközt kell érteni.⁹  A hozzáadottérték-alapú (héa) saját forrásokból (áfabevételekből) származó bevételek kapcsán a jogalkotó csak a súlyos bűncselekmények esetén rendeli alkalmazni az PIF-irányelvet. A közös héarendszer sérelmében akkor minősül súlyosnak egy bűncselekmény, ha az Unió két vagy több tagállamának területéhez kapcsolódik, legalább tízmillió euró összegű teljes kárt okoz és a PIF-irányelvben meghatározott szándékos cselekmény vagy mulasztás.¹⁰  Azt láthatjuk tehát, hogy a héa-rendszerrel kapcsolatos bűncselekmények esetében gyakorlatilag bizonyos esetkörre szűkült az uniós pénzügyi érdekek büntetőjogi védelme.

A több évtizede tartó elméleti gondolkodás és magas szintű eszmecserék mellett egy folyamatos útkeresés és érdekösszehangoló lavírozás indult, amelynek fő dilemmája a büntető igazságszolgáltatás – elsősorban az említett pénzügyi érdekek védelme mentén és céljából történő – még minden tagállam számára elfogadható mértékű szupranacionalizálása. Ezt a folyamatot tágabb aspektusában tekinthetjük az európai büntetőjog (ki)fejlődésének is – bár tény, hogy ez mára már jóval meghaladta a pénzügyi érdekek védelmét –, aminek intézményi szempontból kétségkívül mindenkori csúcsa a világszinten is egyedülálló struktúrával bíró bűnüldöző szerv, az Európai Ügyészség 2017-től 2020-ig tartó felállítása. Ennek a hibrid – a nemzeti és nemzetek feletti szintet ötvöző – entitásnak a célja, hogy az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények üldözését uniós szintre emelje, tekintve, hogy ez a jogalkotó szerint uniós szinten – annak léptékei és hatásai miatt – jobban megvalósítható.¹¹  Az integráció jövőjét érintő és mostanában különösen intenzív föderatív kontra szuverenitáspárti ideológiai szembenállás láthatóan nem kerülheti el azon célokért folyó és kihívások köré összpontosuló szakmai vitákat sem, amelyek minden nézőpontból ugyanolyannak látszanak. Ezt kiválóan példázza, hogy amíg egyesek az Európai Ügyészség határon átnyúló terrorizmussal kapcsolatos bűncselekményekre kiterjedő hatáskörbővítése mellett érvelnek¹²  – ami egyébként az Ursula von der Leyen vezette Bizottság 2019-es munkaprogramjának is részét képezi¹³  –, addig több tagállam aggályainak eloszlatására az összeurópai érdek felhívása sem volt elegendő, hiszen a 27 tagállam helyett mindössze 22 taggal és az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSz) alapján lehetővé tett ún. megerősített együttműködés formájában jöhetett csak létre az új szerv.¹⁴

Az immáron világosan meghatározott uniós pénzügyi érdekek büntetőjogi védelme tehát az Európai Ügyészség fő felelőssége lesz, ideértve az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elkövetőivel és azok bűntársaival szembeni nyomozás és vádhatósági eljárás lefolytatását, valamint e személyek bíróság elé állítását.¹⁵  Természetesen a PIF-irányelv és a vonatkozó uniós jogszabályok az Európai Ügyészséget létrehozó megerősített együttműködésben részt nem vevő tagállamokat – köztük Magyarországot – is kötelezik az uniós pénzügyi érdekeket sértő bűncselekmények elleni hatékony fellépésre, hiszen a Lisszaboni Szerződéssel¹⁶  lefektetett új jogalapon ezen országok is kötelesek átültetni a PIF-irányelvben foglaltakat a nemzeti jogrendszerükbe.¹⁷  

A teljesség érdekében szólnunk kell az Unió pénzügyi érdekeinek büntetőjogi szintet el nem érő, más szóval a pénzügyi érdekek adminisztratív vagy közigazgatási szintű védelméről. Az EK pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 1995-ös uniós rendelet tágabb értelemben közelíti meg a pénzügyi érdekek védelmét, kiterjesztve azt a közigazgatási jellegű szabálytalanságokra is.¹⁸

Nem vitás, hogy attól, hogy büntetőjogilag nem értékelhető egy uniós pénzügyi érdekeket érintő jogsértő cselekmény, attól még sértheti az unió pénzügyi érdekeit. Az Európai Unió jelenlegi legmagasabb szintű, alkotmányos kereteket lefektető alapdokumentumai közé tartozó EUMSz önálló, a Küzdelem a csalás ellen címet viselő fejezetének 325. cikkében is kiterjeszti a pénzügyi érdekek védelmét a büntetőjogon túlra, amikor úgy rendelkezik, hogy az Unió és a tagállamok küzdenek a csalás és az Unió pénzügyi érdekeit sértő minden egyéb jogellenes tevékenység ellen.¹⁹  A hivatkozott 325. cikkre a későbbiekben még visszatérünk.

Korábban volt szó róla, hogy az Unió pénzügyi érdekei büntetőjogi védelmének intézményi vázát a jövőben már az Európai Ügyészség, a nem csatlakozott tagállamok vonatkozásában pedig a tagállami bűnüldözési mechanizmusok uniós bűnügyi együttműködés vérkeringésébe – többnyire az Eurojust-on²⁰  keresztül – kapcsolt rendszerei alkotják. A pénzügyi érdekek büntetőjogi szintet még el nem érő védelmet célzó igazgatási vizsgálati eljárások lefolytatásának intézménye a kezdetekben az Európai Bizottság Főtitkárságán belül létrejött Csalás Elleni Koordinációs Egység (UCLAF)²¹  volt, később, 1999-ben ebből alakult meg az adminisztratív szabálytalanságok feltárását végző független Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF)²² . Az OLAF nem nyomozó hatóság, hanem olyan adminisztratív vizsgálatokat folytat, amelyek kimenetele alapján az érintett tagállam felé igazságügyi ajánlásokat tehet. A tagállamok ezen ajánlások alapján elrendelhetnek büntetőeljárást (nyomozást), de más eljárást is, a belső jogszabályaiknak megfelelően.

Végül az uniós pénzügyi érdekek védelmét, a büntetőjog feletti, a klasszikus biztonságpolitikai megközelítésben is érdemes górcső alá venni. Függetlenül attól, hogy az Európai Unió nem egy állam, hanem európai országok (tagállamok) közötti egyedülálló társulás, ennek a többnyire egységben működő és nemzetközi jogilag is önálló jogalanyisággal bíró szövetségi rendszernek az alkotmányos kereteit pontosan megadják az alapszerződések és vannak saját, közösségi szinten megfogalmazott bel- és külpolitikai célkitűzései is. Az alapszerződések megadják az elvi alapját a nemzeti biztonsági stratégiák mintájára megalkotható uniós biztonsági stratégiának. Az uniós szintű, nagy ívű biztonságpolitikai szemléletmód megjelenésének igazi katalizátoraként egyébiránt a 2016. évi terrortámadások hatottak.²³  Bár korábban is léteztek már európai biztonsági stratégiák, de a 2016-os események vezettek ahhoz, hogy az EUMSz-ben megfogalmazott szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozása²⁴ , azaz az európai polgárok biztonságának garantálása érdekében a Bizottság – ekkor még főleg a transznacionális kihívásokra adandó hathatós válasz alternatívájaként – a hatékony és valódi biztonsági unió előkészítéséről szóló közleményében bevezette a biztonsági unió fogalmát.²⁵  A biztonsági unióra vonatkozó legfrissebb uniós stratégiáról szóló bizottsági közlemény 2020. július 24-én jelent meg.²⁶  A dokumentum a szervezett bűnözésről szóló fejezetének gazdasági és pénzügyi bűnözés címe alatt stratégiai célkitűzéssé emeli a csalás elleni uniós szintű fellépést az uniós adófizetők pénzének védelmében, illetve nevesíti az Európai Ügyészséget, amely majd hatáskörrel rendelkezik az uniós költségvetés elleni bűncselekmények terén és a határokon átnyúló héacsalással szemben, ami évente legalább 50 milliárd euróba kerül az adófizetőknek.²⁷

A stratégiai dokumentumok hierarchiájának csúcsán elhelyezkedő nemzeti biztonsági stratégiák ágazati stratégiái közé sorolhatóak a nemzetbiztonsági stratégiák, melyek feladata – többek között – a nemzetbiztonsági érdekek magas szintű megfogalmazása.²⁸  A nemzeti biztonsági stratégiának az Unió viszonylatában megfeleltethetjük a biztonsági unióra vonatkozó stratégiát. Ebből kifolyólag arra a következtetésre juthatunk, hogy az uniós jogalkotó immáron stratégiai célkitűzéssé emelve is védeni kívánja az Unió pénzügyi érdekeit azáltal, hogy az Unió quasi biztonsági érdekeként tekint az uniós pénzügyi érdekek védelmére, viszont itt sem lépi át a büntetőjogi megközelítést, hiszen a pénzügyi érdekek védelmét nem önállóan és absztrakt módon, hanem a bűnözésről szóló fejezet alatt tárgyalja. Az uniós jogalkotó szándékát legitimálja, hogy bár a tárgyalt bűncselekmények elsősorban az elkövetés helyéül szolgáló tagállam érdekeit sértik, jóllehet az integráció egészét is veszélyeztethetik. Az Unió költségvetése az Unió gazdaság- és támogatáspolitikájának és így az integrációnak is az alapja, ezért a költségvetést sértő cselekmények végső soron az integrációt ássák alá, akár gyengíthetik is, ami a kérdést önmagában európai jelentőségű biztonsági fenyegetéssé emeli, s mint ilyen, uniós érdekké is transzformálja.²⁹

E körben érdemes körüljárni a nemzetbiztonság kérdésének uniós és egyúttal hatásköri szabályozását. Az államok nemzetbiztonsági érdekeik politikai-stratégiai elvi meghatározásán túl, az azokat fenyegető kockázatok és veszélyek azonosítására és ilyen érdekeik védelme céljából – a konkrét bűnüldözési és közigazgatási rendszereken kívül – intézményeket, nemzetbiztonsági szolgálatokat hoznak létre. A nemzetbiztonsági szolgálatok a nemzetbiztonsági érdekek érvényesítésének elősegítését, a nemzetbiztonsági érdekeket fenyegető veszélyek és kockázatok előrejelzését, elkerülését, valamint elhárítását is magában foglaló komplex állami képesség részei.

Az Európai Unió nem rendelkezik saját nemzetbiztonsági szolgálattal, sőt az EUMSz külön hangsúlyozza, hogy a nemzeti biztonság (ebben a kontextusban értve ez alatt a nemzetbiztonságot) az egyes (tag)államok kizárólagos feladata (hatásköre) marad.³⁰  A kérdés ezek után tehát az, hogy az Unió a saját maga által stratégiai célkitűzésként meghatározott biztonsági érdekeket miképpen tudja érvényre juttatni abban az – egyébként kétségtelenül ritka, szerencsés esetben inkább csak elméleti síkon létező – esetben, ha a büntetőjog és az uniós közigazgatási jog dimenzióját meghaladja, vagy éppen fordítva, még nem éri el az érdeksérelem, viszont az integráció egészének (biztonsági) érdekeire hatást gyakorol. A válasz szinte magától értetődik: a tagállamain keresztül. Szupereurópai nemzetbiztonsági szolgálat hiányában a védelem a tagállami szolgálatok együttműködésére és az információcserére korlátozódik mindaddig, ameddig a cselekmény bűncselekményt nem valósít meg valamely tagállamban, vagy adminisztratív szabályszegést nem eredményez, hiszen utóbbiakra adekvát jogalapok és intézményi rendszer állnak rendelkezésre. Ettől függetlenül a titkosszolgálati információcsere alapja lehet bűncselekményre vagy adminisztratív szabályszegésre vonatkozó információ is.

Az EUMSz kimondja, hogy a tagállamok az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás leküzdésére megteszik ugyanazokat az intézkedéseket, mint amelyeket a saját pénzügyi érdekeiket sértő csalás leküzdésére tesznek.³¹  Az EUMSz tárgyalt rendelkezéseinek nyelvtani értelmezéséből arra következtethetünk, hogy ennek megszövegezésekor is figyelmet fordítottak arra, hogy ne lépjenek túl a pénzügyi érdekek védelmének büntetőjogi dimenzióján, mivel az EUMSz következetesen a pénzügyi érdekek csalással szembeni védelméről beszél és nem elvont, absztrakt védelemről. Ez összhangban áll az általunk korábban tett azon megállapítással, amely szerint az EU alapvetően büntetőjogi értelemben tekint pénzügyi érdekei megvédésére. Ráadásul ezt erősíti meg az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlata, amely több ügyben rögzítette, hogy a tagállamok kötelessége elrettentő hatású és hatékony intézkedésekkel küzdeni az Unió pénzügyi érdekeit sértő jogellenes tevékenységek ellen, illetve az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás leküzdése érdekében ugyanazokat az intézkedéseket megtenni, mint amelyeket a saját pénzügyi érdekeiket sértő csalás leküzdésére tesznek.³²

De hogyan viszonyul az uniós pénzügyi érdekek védelme a tagállami nemzetbiztonsági érdekekhez? Az államok nemzetbiztonsági rendszere jellemzően akkor aktivizálja magát, ha az állam a saját maga által meghatározott és a saját kül- és biztonságpolitikájának megfelelően priorizált nemzetbiztonsági érdekeivel kapcsolatban azonosít fenyegetést, kockázatot, veszélyt vagy sérelmet, illetőleg értesül ilyenről. A 27 uniós tagállam nemzetbiztonsági érdekeinek elemzése meghaladná e cikk kereteit, így a továbbiakban főleg Magyarországra fókuszálunk.

Először is az említett EUMSz 325. cikk és a magyar jogrend közötti közjogi kapcsolatot az Alaptörvény E) cikkének (2) bekezdése teremti meg.³³  Az Alaptörvényben foglalt államcélokkal összhangban, a szuverenitás-transzferre és az uniós jog elsődlegességére figyelemmel, az EUMSz 325. cikkében foglaltak Magyarországra nézve kötelezőek. Azaz küzdenünk kell a csalás és az Unió pénzügyi érdekeit sértő minden egyéb jogellenes cselekmények ellen, hathatós védelmet nyújtanunk, ugyanolyan védelmi intézkedéseket foganatosítani, amelyeket a saját pénzügyi érdekeinket sértő csalás leküzdésére tennénk, illetve a többi tagállammal összehangolni e tevékenységünket, szoros és rendszeres együttműködést kialakítva a Bizottsággal és a hatáskörrel rendelkező hatóságainkkal.³⁴

A magyar jogrendben a legmagasabb szinten az Alaptörvény rögzíti, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok feladata, egyebek mellett, Magyarország nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése.³⁵  A nemzetbiztonsági érdekek meghatározását a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. sarkalatos törvény (a továbbiakban: Nbtv.)³⁶  értelmező rendelkezései között találhatjuk. Ezek szerint nemzetbiztonsági érdek Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme keretén belül különösen Magyarország gazdasági érdekeit sértő vagy veszélyeztető leplezett törekvések felfedése és elhárítása.³⁷  Nyilvánvaló, hogy az általános jogbiztonságon túl a gazdasági viszonyokba vetett bizalmat, a nemzetgazdasági érdekeinket, és akár a gazdasági stabilitást is veszélyeztethetik azok a cselekmények, amelyek az uniós pénzügyi érdekek ellen irányulnak. A jogellenes cselekmények elkövetésének a helye szükségszerűen valamely tagállamban van, következésképpen a bűncselekmények elkerülhetetlenül sértik az adott tagállam nemzeti érdekeit, ráadásul leggyakrabban az általuk okozott kár is közvetlenül a tagállamban érezhető leginkább. Következésképpen nem lehet kérdéses, hogy az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére előírt kötelezettségek teljesítése tagállami kötelezettségünk, de kizárólag addig a szintig, ameddig az uniós jogalkotó ezt előírja. Ez pedig a büntetőjogi védelem szintje.

Az európai jogi és stratégiai dokumentumok szándékosan nem terjesztik ki az uniós pénzügyi érdek védelmét a büntetőjogon felüli, absztrakt „nemzetbiztonsági” (ebben a kontextusban uniós biztonsági) szintre. Ez nem csak az európai nemzetbiztonsági szolgálat hiányára vezethető vissza, sokkal inkább az Európai Unió mögötti alapvető elgondolásra, tekintve hogy a nemzetbiztonság még a büntetőjognál is szorosabban kötődik az tagállamok szuverenitásához és aminek védelmét az EUMSz deklaráltan a tagállami hatáskörök között tartja. Mindenekelőtt fontos rögzíteni, hogy az ország gazdasági érdekei és az unió pénzügyi érdekei a legtöbb ponton korrelálnak egymással, így az uniós pénzügyi érdekeket sértő vagy veszélyeztető cselekmények felderítése és elhárítása egyúttal nemzetbiztonsági érdekké is válik. Mindazonáltal ez nem feltétlen és nem abszolút. Végső soron a nemzetbiztonsági érdek az Nbtv.-ben meghatározott feltételek teljesülése esetén alkalmas lehet az állam büntetőjogi igényének érvényesítéséhez fűződő érdek felülírására is.³⁸  A nemzetbiztonság ügye a tagállamok összessége számára egy olyan vörös vonal (red line), amelynek mélységében már nem kívánják szuverenitásukból eredő hatásköreiket az EU-val közösen gyakorolni.

A büntetőjogon túl, a nemzetbiztonsági szint felé közeledve egyre inkább elválhat egymástól az uniós és a tagállami érdek, sőt halványulhat az egyértelmű érdekazonosság is. Ennek oka, hogy a gazdasági és nemzetbiztonsági érdekek tagállamonként, valamint a tagállamok és az önálló hatásköröket gyakorló uniós intézményrendszer között is eltérhetnek egymástól. Jóllehet az érdekütközések nem szükségszerűek, mi több a pénzügyi érdekek védelmét tekintve ritkán fordulnak elő, mégis érdemes ezt is fontolóra vennünk, mivel ezek konfliktusokhoz vezethetnek és az integráción belüli feszültséget eredményezhetnek. Ezt elkerülendő különösen fontos, hogy az uniós intézmények hatáskörgyakorlása tárgyilagos és jogszerű legyen, figyelemmel arra, hogy egy esetleges érdekkülönbség során a működésük függetlenségét és elfogulatlanságát ne lehessen alappal megkérdőjelezni, valamint intézkedéseik ne lehessenek alkalmasak politikai nyomásgyakorlásra, vagy bizonyos tagállamok politikai befolyásolására. Könnyen beláthatjuk, hogy a jogszerűség határait átlépő működés önmaga is nemzetbiztonsági kockázattá válhat a tagállamok szemében.

Ehhez garanciákra van szükség, úgymint független kiválasztási eljárások, demokratikus ellenőrzési mechanizmusok, tagállami érdekérvényesítési kísérletek kontroll alatt tartása, működést illető transzparencia. Kifejezetten fontos ez az olyan szupranacionális intézményeknél, mint az Európai Ügyészség, amelynek joga van a tagállami büntetőeljárások saját hatáskörbe vonására.³⁹

Összegzésképpen arra juthatunk, hogy az uniós pénzügyi érdekek védelme kétségtelenül közös és elsődleges uniós cél és egyben feladat, hiszen a pénzügyi érdekek integritásából a szövetség minden tagja profitál. A pénzügyi érdekek védelme a kezdetekben teljes mértékben a tagállamok kezében volt, de az integráció mélyülése következtében a tagállamok egyre több területen engedték át a nemzeti szuverenitásukból eredő hatásköreik gyakorlását szupranacionális intézményeknek, így megadva a felhatalmazást közös büntető anyagi jogszabályok elfogadására, vagy – az Európai Ügyészség megerősített együttműködéséhez csatlakozott tagállamok viszonylatában – a korábban kizárólagos nemzeti hatáskörbe tartozó vádhatósági jogok gyakorlására. Ez a hatáskör-átengedés kiterjed a szuverenitás utolsó védőbástyájának tartott büntetőjogi területekre is, viszont a szuverenitás magját képező nemzetbiztonságot semmilyen körülmények között nem foglalja magában. Az uniós pénzügyi érdekek védelme szükségességének uniós biztonsági, stratégiai szinten történő megfogalmazása számottevőbbé vált a 2015-ös európai biztonsági stratégiához viszonyítva, amely gyakorlatilag egy mondatban rendezte a kérdést: „Végezetül az Európai Ügyészség létrehozása új dimenziót biztosít majd azoknak a konkrét kérdéseknek, amelyek a bűnöző tevékenységekből származó, az uniós költségvetést érő veszteségek elleni védekezésre vonatkoznak.”⁴⁰  Ez mutatja azt a hangsúlyeltolódást, amelyből kiolvashatjuk, hogy az Európai Unió egyre inkább kész stratégiai-biztonsági dimenzióban is értelmezni az uniós költségvetés védelmét, igaz, hogy egyelőre megőrizve annak büntetőjogi kereteit.

Helytelen következtetésre jutnánk, ha az itteni okfejtést úgy értenénk, értelmeznénk, hogy a tagállamoknak nem fűződik nemzetbiztonsági érdekük az uniós pénzügyi érdekek védelméhez. Sokkal inkább akként tekinthetünk a nemzetbiztonsági dimenzióra, amely egy olyan áttörhetetlen falon túl található, amelyre az uniós jog már nem alkothat olyan mindenkoron érvényesülő szabályokat, amik ne lennének kitéve a tagállamok – meghatározott belső jogi és alkotmányos keretek közé szorított – diszkrecionalitásának. Általában igaz a mondás, miszerint a nagyobb szabadság nagyobb felelősséget is jelent. Nos, ez itt sincs másképp, tekintve hogy a tagállamoknak a nemzetbiztonsági dimenzióban van lehetőségük, de egyben – ha nem is jogi, ugyanakkor morális – kötelezettségük is megmutatni az együttműködési készségüket és információ-megosztási hajlandóságukat a közös európai cél megvalósítása érdekében.

Az Unió jelenleg történelmi változás előtt áll. Az Európa jövőjéről szóló konferenciasorozat eredményeképpen strukturális átalakulásokra lehet számítani az európai színtéren.⁴¹  Noha jelenleg a jövőbe mutató, realitást nélkülöző elmélkedésnek tűnhet egy közös európai „nemzetbiztonsági” szolgálat létrehozása és az EU pénzügyi érdekeinek védelmének a büntetőjogon túli dimenzióra történő kiterjesztése.

Márton Balázs LL.M., Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Rendészettudományi Doktori Iskola