Az Európai Ügyészség harmadik országokkal folytatott együttműködése, különös tekintettel a Svájci Államszövetségre¹

¹

A nemzetközi bűnügyi együttműködés felületei Európában

Az európai integráció alatt általában az Európai Uniót (a továbbiakban: Unió) értjük és megfeledkezünk azokról az államokról, amelyek bár nem uniós tagállamok, de földrajzi, gazdasági, politikai és kulturális értelemben Európához tartoznak. Ahhoz nem fér kétség, hogy az államok közötti, különböző szakpolitikai területeken kialakított együttműködés mélysége legtöbbször az Unió keretei között született eredményekben kimagasló, noha egyéb, az Unión kívüli integrációs szervezeteket sem érdemes elhanyagolni. Ez érvényes a nemzetközi bűnügyi együttműködés terére is, ahol az 1949. évben megalapított Európai Tanács keretei között meghatározó dokumentumok születtek. Az Európa Tanács döntéshozó szerve, a Miniszteri Bizottság 1953-ban hívta fel a szervezet főtitkárát, hogy hívjon össze egy kormányzati szakértőkből álló bizottságot, amely megvizsgálja a kiadatás bizonyos alapelveinek egy európai egyezmény keretei között történő lefektetésének a lehetőségét. A szakértői testület végül egy szélesebb körű, a nemzetközi bűnügyi jogsegély kérdéseit rendező többoldalú (multilaterális) megállapodás kidolgozására tett javaslatot, amelyre akkoriban még nemigen volt példa a világban.²  Így született az Európa Tanács államai számára 1959. április 20-án aláírásra megnyitott kölcsönös bűnügyi jogsegélyről szóló európai egyezmény³  és kiegészítő jegyzőkönyvei (a továbbiakban együttesen: 1959. évi Egyezmény). Az 1959. évi Egyezmény csak egy a sok közül, tekintve, hogy az Európa Tanács az ’50-es évektől kezdve az államai közötti bűnügyi együttműködés különböző részterületeit szabályozó nemzetközi egyezmények egész rendszerét építette ki.⁴  Ezek közül számos ma is hatályban van és szabályozza az Unión kívüli térségben folytatott kooperációt. Emellett az Európa Tanács égisze alatt kidolgozott egyezményeknek az Unió tagállamai közötti bűnügyi együttműködés területén is lényeges, az uniós együttműködés jogi alapjait jelentő szerepe van.⁵

A nemzetközi bűnügyi együttműködésben az államok közötti kétoldalú (bilaterális) megállapodások játsszák a főszerepet. A különböző multilaterális egyezményekkel kialakított keretek jóval kevesebb számban fordulnak elő ugyan, azonban így is fontos, kiegészítő szerepük van. Élen járnak az Európa Tanács keretei között kötött multilaterális megállapodások, amelyek a nemzetközi bűnügyi együttműködés különböző részterületeit (kiadatás, büntetőítéletek nemzetközi elismerése stb.) szabályozzák. A multilaterális megállapodások közül az 1959. évi Egyezmény azáltal emelkedik ki, hogy az Európa Tanács államai közötti bűnügyi együttműködésnek egy átfogó, horizontális keretét alkotja, nem véletlen, hogy több mint 60 éve alkalmazzák, sőt egyes szakértők egyenesen az Unióban született, 2000. évi kölcsönös bűnügyi jogsegély egyezmény⁶  „anyaegyezményének” tartják.⁷  Az 1959. évi Egyezménynek az Európa Tanács államai a szerződő felei (Contracting Parties), amelyeket a kormányaik képviseltek az aláírás során.⁸

Az igazságügyi hatóság fogalma és jelentősége a nemzetközi bűnügyi együttműködésben

Az 1959. évi Egyezményben részes államok mint szerződő felek arra kötelezték magukat, hogy a legszélesebb körben jogsegélyt nyújtanak egymásnak az olyan bűncselekményeket illető bírósági eljárásokban, amelyek büntetése a jogsegélykérelem idején a megkereső fél igazságügyi hatóságainak a joghatósága alá tartozik.⁹  Azt, hogy mi minősül a megkereső félnél igazságügyi hatóságnak, azt maguk a szerződő felek határozhatják meg. Az 1959. évi Egyezmény erről akként rendelkezik, hogy

„bármely Szerződő Fél az Egyezmény aláírásakor vagy a megerősítési vagy csatlakozási okmányának letétbe helyezésekor az Európa Tanács Főtitkárához intézett nyilatkozatban meghatározhatja, hogy mely hatóságokat tekinti az Egyezmény alkalmazása szempontjából igazságügyi hatóságoknak.”¹⁰

Az igazságügyi hatóságok kijelölésének további gyakorlati jelentősége, hogy az 1959. évi Egyezmény alapján folytatott együttműködés csatornái rajtuk keresztül vezetnek, azaz például a jogsegély keretében megkeresést a megkereső állam igazságügyi hatósága intézhet a megkeresett állam irányába.

Az igazságügyi hatóság (judicial authority) fogalma nem egyedülálló, az bevett terminológia a nemzetközi és így az európai bűnügyi együttműködésben is. Az 1959. évi Egyezményhez fűzött indokolás részletesebben is foglalkozik az igazságügyi hatóságokkal. Megállapítja, hogy – tekintve, hogy az 1959. évi Egyezmény nem vonatkozik közigazgatási jellegű eljárásokra – már több szakértő is felhívta a figyelmet arra, hogy az ügyészek jogállása egyes államokban a közigazgatási hatóságokéhoz közelít, ebből kifolyólag az 1959. évi Egyezmény szövegezői jobbnak látták egyszerűen a részes államokra bízni, hogy mely hatóságaikat minősítik igazságügyi hatóságnak. Ennek eredményeképpen került a jelenleg hatályos tartalmával kidolgozásra az erre vonatkozó 24. cikk.

Noha nem közvetlenül az 1959. évi Egyezménnyel kapcsolatban született, mégsem mehetünk el említés nélkül az Európai Unió Bírósága által az európai elfogatóparancsot kibocsátó igazságügyi hatóság értelmezésével kapcsolatban kimunkált ítélkezési gyakorlat mellett. A Tanács európai elfogatóparancsról és a tagállamok közötti átadási eljárásokról szóló kerethatározata¹¹  (a továbbiakban: 2002/584/IB kerethatározat) nagy újítása az volt, hogy az uniós tagállamok között eltörölte a kiadatást és azt egy jóval egyszerűbb, az igazságügyi hatóságok közötti átadási rendszer váltotta fel.¹²  A 2002/584/IB kerethatározat 6. cikke rendelkezik az illetékes igazságügyi hatóság meghatározásáról. A jogszabály szerint a kibocsátó igazságügyi hatóság a kibocsátó tagállamnak az az igazságügyi hatósága, amely ezen állam joga szerint az európai elfogatóparancs kibocsátására illetékes, míg a végrehajtó igazságügyi hatóság alatt a végrehajtó tagállamnak azt az igazságügyi hatóságát kell érteni, amely ezen állam joga szerint az európai elfogatóparancs végrehajtására illetékes.¹³  Az Európai Unió Bírósága több ügyben is foglalkozott a tagállami igazságügyi hatóság fogalmának értelmezésével. Először is megállapította, hogy a fogalom értelme és hatálya sem hagyható az egyes tagállamok értékelésére, mivel az Unió egységes értelmezést követel meg. Rögzítette azt is, hogy az igazságügyi hatóság alatt a hagyományosan nem végrehajtó hatalom alá tartozó, a közigazgatási hatóságoktól elkülönülő, büntető igazságszolgáltatásban részt vevő szerveket kell érteni.¹⁴  Az Európai Unió Bírósága az eddigi releváns ügyekben főleg azt vizsgálta, hogy részt vesz-e az igazságügyi hatóság az igazságszolgáltatásban, illetőleg az európai elfogatóparanccsal kapcsolatos határozatok hozatala során az alapvető jogok érvényesülését szolgáló garanciák teljesülnek-e. Két tagállami ügyészség – a német és a litván – vonatkozásában a függetlenség biztosítékaira is kitért.¹⁵

Hangsúlyoznunk kell, hogy a 2002/584/IB kerethatározat egy önálló, a tagállami jogok felett álló, sui generis uniós jogrendszer része, amelynek egységes értelmezésére az Európai Unió Bírósága hivatott.¹⁶  Ezzel szemben az 1959. évi Egyezmény a nemzetközi közjog hatálya alá tartozik, ebből kifolyólag annak értelmezésére jóval összetettebb módszerek vonatkoznak és az értelmezés eredményében a részes fél államok „akarata” szükségszerűen ki kell hogy fejeződjön.¹⁷  Összességében tehát az uniós joghoz viszonyítva, az 1959. évi Egyezmény lényegesen nagyobb szabadságot enged – természetesen az abban lefektetett keretek között – az államoknak abban, hogy maguk határozhassák meg, hogy mely szervet ismerik el igazságügyi hatóságként.

Az Európai Ügyészség az európai térség bűnügyi együttműködésre irányuló kapcsolataiban

Az Európai Ügyészség¹⁸  az Európai Unió önálló szerveként 2021. június 1. napjától folytat operatív működést. Az Európai Ügyészség egy olyan nemzetek feletti (szupranacionális) ügyészségi szerv, amely nem képezi egy föderális állam alkotmányos berendezkedésének, vagy egy nemzetközi bírósági mechanizmusnak a részét. Az Európai Ügyészség fő célja, hogy büntetőjogi eszközökkel nyújtson hatékony védelmet az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalások és az ezekhez kapcsolódó bizonyos bűncselekmények ellen, elsősorban azok határon átnyúló és az egész integrációra kiható tulajdonságára tekintettel. Az Európai Unió működéséről szóló szerződésben korábban rögzített eredeti elgondolás szerint, a tagállamok képviselőit tömörítő Európai Unió Tanácsa egyhangúlag – az Európai Parlament egyetértésével – dönthetett volna arról, hogy az Unió büntető igazságügyi együttműködési ügynökségét, az Eurojust-ot Európai Ügyészséggé alakítja.¹⁹  Több blokkoló tagállam miatt az egyhangú döntés meghiúsult, így a cél elérésére maradt a bel- és igazságügyi területen legalább kilenc tagállam megállapodása esetén elérhető megerősített együttműködés intézményének igénybevétele.²⁰  Az így létrehozott és európai ügyészségi térségként (EPPO zone) is gyakran hivatkozott terület jelenleg 22 uniós tagállamból áll, 5 uniós tagállam tartotta fent azon döntését, mely szerint nem csatlakozik a megerősített együttműködéshez.

Az Európai Ügyészség decentralizált felépítésű szerv.²¹  A struktúra centralizált, szupranacionális része a Luxemburgban működő európai ügyészekből (tagállamonként egy, összesen 22 európai ügyész) és az európai főügyészből áll. A decentralizált szinten – tagállamonként eltérő számú – delegált európai ügyész működik, akik a saját tagállamukban az ügyészekkel azonos jogkörrel rendelkeznek, és feladataikat a származási tagállamaikból látják el.²²

Az Európai Ügyészséget alapvetően szabályozó, az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről szóló uniós rendelet²³  (a továbbiakban: 2017/1939 EU rendelet) önálló cikkében rendelkezik az Európai Ügyészségnek az Unió azon tagállamaival való kapcsolatáról, amelyek nem vesznek részt a megerősített együttműködésben.²⁴  Ezekkel a tagállamokkal munkamegállapodások (working arrangements) köthetők, amelyek elsősorban stratégiai információk cseréjére, összekötő tisztviselők kirendelésére, valamint kapcsolattartó pontok kijelölésére irányulhatnak.²⁵  A megerősített együttműködésben részt nem vevő uniós tagállamokkal folytatott büntető igazságügyi együttműködést nem vizsgáljuk.

Az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekményi kör határon átnyúló jellegéből fakadóan nem zárható ki, hogy olyan harmadik országok is érintettek legyenek az Európai Ügyészség nyomozásai során, amelyek nem az Unió tagállamai. Az Európai Ügyészség együttműködési kapcsolatot alakíthat ki és tarthat fent harmadik országok hatóságaival.²⁶  Ez a kapcsolat szintén munkamegállapodáson alapulhat.²⁷

A 2017/1939 EU rendelet alapvetően háromféle együttműködési kapcsolatra kínál szabályozást.

Először is az Európai Ügyészségre kötelező hatállyal kiterjednek azok a nemzetközi megállapodások, amelyeket az Unió mint jogi személy, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 218. cikkének megfelelően, egy vagy több harmadik országgal kötött az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó területeken, vagy amelyekhez az Unió csatlakozott. Ezek a gyakorlatban olyan bilaterális vagy – többnyire – multilaterális nemzetközi megállapodások, amelyek a büntetőügyekben folytatott együttműködés egyes kérdéseit hivatottak szabályozni, és amelyekben az Unió vagy az Európai Ügyészség maga is részes fél.²⁸

Másodszor, ha nincs olyan megállapodás, amelyben az Unió vagy az Európai Ügyészség maga is részes fél volna, de más multilaterális nemzetközi megállapodás ezt lehetővé teszi és az érintett harmadik ország hozzájárul, úgy a tagállamok a bűnügyi jogsegélyről szóló, általuk kötött multilaterális nemzetközi megállapodások végrehajtása tekintetében illetékes hatóságként²⁹  (competent authority) ismerhetik el és jelenthetik be az Európai Ügyészséget.³⁰  Emellett a tagállamok a bűnügyi jogsegélyről szóló egyéb általuk kötött nemzetközi megállapodások végrehajtása tekintetében is bejelenthetik az Európai Ügyészséget illetékes hatóságként.³¹  Utóbbi kettő esetben a szóban forgó megállapodásokat ennek megfelelően módosítani is szükséges.

Harmadszor, az először említett megállapodás és a másodszor említett elismerés hiányában, az eljáró delegált európai ügyész megkeresheti az tagállamában található nemzeti ügyészt abból a célból, hogy utóbbi kérjen bűnügyi jogsegélyt egy harmadik ország hatóságaitól, amelynek jogalapját így az adott tagállam által kötött nemzetközi megállapodás, vagy az alkalmazandó nemzeti jog jelenti. A harmadik megoldás tehát egyfajta kerülő út, amellyel lényegében az Európai Ügyészség a nemzeti hatóságokat próbálja igénybe venni a jogsegély teljesítéséhez. Igaz, hogy az átláthatóság biztosítása érdekében a harmadik utas megoldás esetén a delegált európai ügyésznek tájékoztatnia kell a harmadik ország hatóságait és adott esetben törekednie kell arra, hogy megszerezze a hozzájárulásukat ahhoz, hogy a jogsegély keretében gyűjtött bizonyítékokat az Európai Ügyészség felhasználhassa. A 2017/1939 EU rendelet előírja, hogy a harmadik országot minden esetben megfelelően tájékoztatni kell arról, hogy a megkeresésre adott válasz végső címzettje az Európai Ügyészség.³²  Külön érdekesség a harmadik esetben a jogsegély iránti megkeresés kibocsátásához közbeiktatandó nemzeti ügyész szerepe, főleg annak fényében, hogy az Európai Ügyészség decentralizált szintjét alkotó delegált európai ügyész mindvégig megmarad a tagállami hatósága tagjának, ily módon kettős pozíciót elfoglalva (wearing a ʻdouble-hat’) ő maga is nemzeti ügyész.³³  Ennek ellenére, mivel egyazon ügyről van szó, amelyben ő az Európai Ügyészség nyomozásával kapcsolatos cselekményt végez (delegált európai ügyészi jogállásában), ezért a jogsegély iránti kérelmet nemzeti ügyészi mivoltában saját maga mégsem nyújthatja be.

A 2017/1939 EU rendelet – mintegy negyedik megoldásként – végül azt is megengedi az Európai Ügyészségnek, hogy az előző három lehetőség hiányában a tárgyi hatáskörének és az adott ügynek a keretein belül maga kérjen bűnügyi jogsegélyt a harmadik ország hatóságaitól azzal, hogy eleget tesz azoknak a feltételeknek, amelyeket a harmadik ország hatóságai az általuk ily módon átadott információk felhasználására vonatkozóan esetlegesen meghatároznak.³⁴  Ekkor viszont a megkeresett harmadik országot semmi nem kötelezi a jogsegély nyújtására, diszkrecionális joga a kérelem teljesítése.

A 2017/1939 EU rendelet hatálya értelemszerűen nem terjedhet ki a harmadik országokra, az uniós jogalkotó nem szabályozhatja azt, hogy a harmadik ország elismeri-e az Európai Ügyészséget igazságügyi hatóságként olyan nemzetközi szerződés végrehajtása tekintetében, amelyben részes fél. Az 1959. évi Egyezményhez összesen 43 állam csatlakozott, ebben az Európai Ügyészség létrehozására irányuló megerősített együttműködésben részes 22 uniós tagállam kivétel nélkül beletartozik.³⁵  Az uniós és harmadik országok egymás között a bűnügyi együttműködésre irányuló kapcsolataik során – az esetleg megkötött bilaterális megállapodásaik mellett – többnyire az 1959. évi Egyezményt alkalmazzák. Ahogyan arra már utaltunk, az államok szuverén döntése annak meghatározása, hogy az 1959. évi Egyezmény értelmében mit fogadnak el igazságügyi hatóságként, jóllehet az egyezményben, de iure az sincs kizárva, hogy az Európai Ügyészséget ilyennek ismerjék el. Ezzel szemben az uniós jog többet vár el. A 2017/1939 EU rendelet preambulumában a jogalkotó rögzíti a tagállamok lojális együttműködés elvéből³⁶  levezetett általános kötelezettséget arra nézve, hogy segítsék elő az Európai Ügyészség feladatainak ellátását. A tagállamok vonatkozásában kötelezettségként jelenik meg, hogy – amennyiben a vonatkozó többoldalú megállapodás lehetővé teszi és az érintett harmadik ország is hozzájárul ehhez –, ismerjék el és értesítéssel jelentsék be illetékes hatóságként az Európai Ügyészséget. A tagállamok a bűnügyi jogsegélyről szóló, általuk kötött egyéb nemzetközi megállapodások végrehajtása tekintetében is bejelenthetik értesítéssel illetékes hatóságként az Európai Ügyészséget, és ehhez módosíthatják az említett megállapodásokat. A jogalkotó az Európai Ügyészség részére biztosítandó további jogokat is előrevetít ehelyütt, nevezetesen célszerű, hogy az Európai Ügyészségnek módjában álljon kölcsönösségi alapon, vagy az íratlan nemzetközi szabályokra hivatkozással együttműködést kérni harmadik országok hatóságaitól.³⁷

Az Európai Ügyészség létrehozására irányuló megerősített együttműködésben részt vevő 22 tagállamból 16 már elismerte az Európai Ügyészséget igazságügyi hatóságként, olyan nyilatkozatot bocsátottak ki, amelyben rögzítették, hogy az 1959. évi Egyezmény végrehajtása során az Európai Ügyészséget igazságügyi hatóságnak tartják. A 16 tagállam által tett nyilatkozatok formai és tartalmi szempontból megegyeznek. Az elismerő nyilatkozatok gyakorlati következménye az, hogy az elismerést tett tagállam elfogadja magát az Európai Ügyészséget suo iure megkeresés kibocsátására jogosult szervként az 1959. évi Egyezményben részes (megkeresett) állam felé.³⁸  Ez önmagában viszont kevés lenne, éppen ezért valójában a tagállamok ennél többet vállaltak, amelyhez vizsgáljunk meg egy konkrét nyilatkozatot. Románia 2021. április 1. napján tett elismerő nyilatkozatot,³⁹  amelyben – egyebek mellett – egy megdönthetetlen vélelmet állít fel (shall be deemed…), ami szerint az Európai Ügyészség mind az 1959. évi Egyezmény alapján kibocsátható bűnügyi jogsegélyre irányuló megkeresések, mind az 1959. évi Egyezményben részes másik szerződő fél megkeresésére válaszul nyújtandó információ vonatkozásában igazságügyi hatóság. Nyilvánvaló, hogy az állam csak önmagára nézve teheti meg a szóban forgó elismerést, noha azzal, hogy egy állam a saját igazságügyi hatóságai közé felveszi az Európai Ügyészséget, az még nincs biztosítva, hogy megkereső félként is elfogadja azt. Éppen ezért, ahogyan az Románia nyilatkozatából is kitűnik, az állam kétoldalú elismerést tesz, vagyis nemcsak azt deklarálja, hogy az Európai Ügyészséget jogsegélyt kibocsátó (megkereső) hatóságként ismeri el, hanem azt is, hogy az Európai Ügyészséget egy másik államtól érkező jogsegélyre irányuló megkeresés megválaszolására közvetlenül jogosulttá teszi. Románia további magyarázatot is fűz a nyilatkozatához, amelyben részletesen kifejti az imént taglalt elismerései joghatásait, nevezetesen, hogy ahol az 1959. évi Egyezmény megkereső vagy megkeresett felet említ és ezt a megkeresést az Európai Ügyészség nyújtja be, vagy a részére címezték, abban az esetben ezt úgy kell értelmezni, hogy annak az eljáró delegált európai ügyésznek a tagállamára vonatkozik, amelynek hatáskörét az 2017/1939 EU rendelet alapján megállapították.⁴⁰

Az Európai Ügyészség önálló jogi személy, és mint független uniós szerv, a működésében nincs ráutalva egyetlen állam elismerésére sem, így az 1959. évi Egyezményben részes, ugyanakkor a fentiekhez hasonló elismerő nyilatkozatot nem tett államot is megkereshet akár a saját jogán, amelyet a jogalkotó kifejezetten megenged részére a 2017/1939 EU rendeletben (vö. fentebb). Jóllehet, ezt csak az 1959. évi Egyezményre mint jogalapra hivatkozás nélkül tudja megtenni, amellyel azt a kockázatot kell vállalnia, hogy semmilyen jogi norma nem garantálja, hogy a megkeresett államnak teljesítenie kell a jogsegélyben foglalt kérést.⁴¹

A következő pontban kifejezetten a Svájci Államszövetség (a továbbiakban: Svájc) vonatkozásában vizsgáljuk az Európai Ügyészséggel való bűnügyi együttműködést. A bilaterális megállapodások mellett Svájc és az Unió tagállamai között felmerülő bűnügyi jogsegélyt igénylő ügyekben nemzetközi jogi értelemben az 1959. évi Egyezmény jelenti a kiindulópontot.

Az Európai Ügyészség és Svájc kapcsolata a bűnügyi együttműködés szempontjából

Szakmai körökben nagy visszhangot kaptak a svájci szövetségi igazságügyért felelős tárca (Office fédéral de la justice) egyik vezetőjének 2021. május 5-én az Európa Tanács nemzetközi bűnügyi együttműködés erősítése témájában szervezett konferenciáján előadott következtetései. A vezető érvelésének a lényege, hogy Svájc a bűnügyi jogsegély nyújtását az államokkal történő együttműködésre korlátozza, és mivel az Unió nem egy állam, ebből következőleg az Európai Ügyészség részére sem teljesíthető jogsegély. Svájc az Európai Ügyészséggel való együttműködés érdekében nyitott lenne arra, hogy támogassa az Európa Tanácsot egy új jogi eszköz kidolgozásában, amely akár az 1959. évi Egyezmény mentén is megvalósulhatna.⁴²  A jelen pontban Svájc álláspontját járjuk körül részletesebben.

Svájc 1963-tól tagja az Európa Tanácsnak⁴³ , az 1959. évi Egyezményhez pedig 1965-ben csatlakozott, amely, a ratifikációt követően, az országban 1967-től hatályos.⁴⁴  1985 decemberében, majd később ezt kiegészítve egy 2002-ben kiadott nyilatkozatban határozta meg, hogy az 1959. évi Egyezmény szempontjából mely szerveket minősíti igazságügyi hatóságnak.

Svájc (1) a törvényszékeket (Tribunal), azok bíróságait, kamaráit és részlegeit; (2) a svájci legfőbb ügyész szervezetét (Ministère public de la Confédération); (3) a szövetségi igazságügyért felelős tárcát és (4) a kantoni vagy szövetségi jog alapján a büntetőügyekben nyomozási hatáskörökkel felruházott, elfogatóparancsok vagy idézések kibocsátására feljogosított, valamint büntetőügyekkel összefüggő eljárásokban döntéseket hozni jogosult hatóságokat jelentette be igazságügyi hatóságként.⁴⁵

Egyetértünk Svájc – fentebb említett konferencián elhangzott – azon jogi értékelésével, amely szerint nemzetközi közjogi értelemben az Unió – az Európai Unióról szóló szerződés 47. cikkében foglalt kifejezett elismerés alapján, amely az Uniót saját jogán független jogi személlyé teszi⁴⁶  – a tagállamaitól elkülönülő jogi entitás, csak úgy, mint az Európai Ügyészség, ami az Unió egyik szerveként szintén elkülönül a tagállamoktól.⁴⁷  Svájc az Unióval a nemzetközi közjogon alapuló kétoldalú kapcsolatot tart fent, ami igaz a nemzetközi bűnügyi együttműködés területére is, amellyel kapcsolatban az Uniót bármely más szuverén állammal egyenértékűnek tekinti.⁴⁸

A szakértő ezt követően akkurátusan végigveszi az Európai Ügyészség harmadik országokkal való együttműködése érdekében a 2017/1939 EU rendelet által felkínált megoldási lehetőségeket (vö. fentebb).

Az első eshetőség vonatkozásában – vagyis amikor az együttműködés olyan nemzetközi megállapodáson alapul, amelyben az Unió részes fél – rögzíti, hogy jelenleg nincs ilyen megállapodás Svájc és az Unió között. Svájc elsősorban az Európa Tanács keretei között, másodsorban némely tagállammal bilaterális alapon kötött megállapodások alapján vesz részt a bűnügyi együttműködésben. Ezen kívül, például a Schengeni társulási megállapodás⁴⁹  is tartalmaz még releváns rendelkezéseket, de ez sem keletkeztet jogi kötelezettséget Svájc és az Unió között, lévén hogy a schengeni megállapodás a megkötése idejében az Unió Maastrichti szerződés által létrehozott pilléres szerkezetében a harmadik, kormányközi pillérhez tartozott, így nem az Unióval mint önálló entitással került megkötésre.⁵⁰

A második eshetőségnél – nevezetesen, amikor a meglévő multilaterális nemzetközi megállapodás lehetővé teszi és az érintett harmadik ország hozzájárul, hogy a tagállamok a nemzetközi megállapodás végrehajtása tekintetében illetékes hatóságként ismerjék el az Európai Ügyészséget – két lehetőséget vizsgált a szakértő. Az első az Európai Ügyészség közvetlen elismerése igazságügyi hatóságként. Ezzel összefüggésben arra a megoldásra jut, hogy az Európai Ügyészség csak akkor volna elismerhető az 1959. évi Egyezmény 24. cikke értelmében igazságügyi hatóságként, ha az Unió maga is részes fél lenne az egyezményben. Érvelése szerint a 2017/1939 EU rendelet vonatkozó rendelkezéséből nem vezethető le az, hogy az adott nemzetközi szerződés (jelen esetben az 1959. évi Egyezmény) bármely részes fele egyoldalú jogi aktussal elismerhetné egy másik jogi entitás ügyészi szervét igazságügyi hatóságként. Az Európa Tanács jogi és nemzetközi közjogi ügyekért felelős szervezeti egysége (Directorate of Legal Advice and Public International Law) egy korábbi jogértelmezésében arra jutott, hogy az Unió a tagállamok jogutódjának tekintendő, így az 1959. évi Egyezményből a tagállamokat illető jogok és őket terhelő kötelezettségek az Unió szerveire is alkalmazandók. Svájc ezt az értelmezést elutasítja és úgy vélekedik, hogy ha az Európa Tanács valamely állama az Európai Ügyészséget igazságügyi hatóságként ismeri el az 1959. évi Egyezmény 24. cikke alapján, akkor ez – figyelembe véve, hogy az Európai Ügyészség az Unió és nem az uniós tagállamoknak a szerve – valójában az 1959. évi Egyezményben nem részes fél ügyészségének az elismerésére irányuló aktus, ami jogilag az egyezmény értelmében nem lehetséges, így azt Svájc nem fogadja el.⁵¹  A második eshetőség kapcsán vizsgált másik lehetőség az 1959. évi Egyezmény kiegészítése akként, hogy az kifejezetten lehetővé tegye az Európai Ügyészség igazságügyi hatóságként történő elismerését, vagy egy teljesen új jogi eszköz megalkotása az Európa Tanács keretei között, amely célzottan az 1959. évi Egyezményben részes felek és az Európai Ügyészség közötti együttműködés előtt nyitna utat. Meglátásuk szerint kockázatos az 1959. évi Egyezményt oly módon kiegészíteni, hogy az az Európai Ügyészség részére anélkül biztosítson jogokat, hogy maga az Unió ahhoz nem csatlakozik, viszont az új jogi eszközi létrehozását potenciális megoldásnak vélik és ez utóbbi megoldást erősen támogatnák. Természetesen egy ilyen új jogi eszközhöz való csatlakozás minden várhatóan részes állam szuverén döntésén múlik, ahogyan az új eszköz pontos tartalmának megtárgyalása is.⁵²

A harmadik lehetőséget illetően – ahol a delegált európai ügyész a jogsegélykérelem során a tagállama másik nemzeti ügyészét veszi igénybe – Svájc a nemzetközi bűnügyi jogsegély alkalmazásának körében ellenzi a delegált európai ügyész kettős jogállásának koncepcióját. Meglátása szerint a jogsegély kedvezményezettje nem lehet egy olyan szereplő, amely nem részese a jogsegély kibocsátásának jogalapjaként szolgáló jogi eszköznek. Habár a delegált európai ügyészeket a tagállami eljárásjogok szerint megillethetik különböző jogok, ennek nem lehet az Európai Ügyészség és harmadik ország viszonyára gyakorolt külső hatása, főleg, hogy a harmadik ország szemszögéből a delegált európai ügyész továbbra is az EU ügyésze marad. Ez az érvelés visszavezet az előzőekben felvetettekhez, vagyis hogy az EU nem azonos a tagállamaival. Ezen kívül további, inkább technikaibbnak tűnő kritikákat fogalmaznak meg a 2017/1939 EU rendelet vonatkozó rendelkezéseinek elsősorban normavilágosságát illetően.

Aggályosnak tartanák azt a helyzetet, hogy – miután a delegált európai ügyésznek tájékoztatnia kell a harmadik országot, hogy a tagállama szerinti nemzeti ügyészen keresztül valójában ő áll a benyújtott jogsegélykérelem mögött, így – a harmadik országnak tudomása van arról, hogy a megkereső tagállam valójában egy másik jogi entitásnak továbbítja a kért információt, vagy bizonyítékot és ennek ellenére teljesíti a jogsegélyben foglaltakat, amely egyszerűen összeegyeztethetetlen a nemzetközi bűnügyi együttműködésre vonatkozó legtöbb nemzeti szabályozással.⁵³

Következtetések

Tanulmányunkban az Európa Tanács nemzetközi bűnügyi együttműködésben betöltött szerepének hangsúlyozásán és a bűnügyi jogsegély vizsgálatunk szempontjából lényeges elemeinek bemutatásán túl, részletesen foglalkoztunk az Európai Ügyészség és az 1959. évi Egyezmény kapcsolatáról, utóbbit Svájc értékelése alapján. Svájc jogi érvelése egyoldalú, sőt a helyességét tekintve akár egy mélyebb szakmai vita tárgyát is képezhetné. Mindazonáltal ez sem változtat azon a tényen, hogy végső soron a nemzetközi közjog talaján álló 1959. évi Egyezményben részes államok szuverén döntésére van utalva az igazságügyi hatóság meghatározása és ily módon annak eldöntése, hogy kivel működnek együtt a jogsegélyek teljesítése során. Köztudomású tény, hogy Svájc a világ egyik pénzügyi központja, számos pénzügyi szolgáltató és cég székhelye. Az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekmények a jellegüket tekintve a gazdasági bűncselekmények körébe sorolhatók. A mostani felállás szerint az Európai Ügyészség és Svájc között nem tud létrejönni közvetlen bűnügyi együttműködés, amely koncepcionális okokra vezethető vissza. Nevezetesen, hogy a 2017/1939 EU rendelet az Európai Ügyészség harmadik országokkal kialakítható kapcsolatának szabályozása során elmulasztotta kellően figyelembe venni a nemzetközi bűnügyi együttműködés realitásait. Ugyan a látszólag konzisztens, ám részletes elemzést követően több sebből vérző uniós jogszabály a jelenleg hatályos tartalmával alkalmatlan a harmadik országokkal való bűnügyi együttműködési kapcsolatának világos rendezésére, a rendelet mielőbbi módosítása indokolt, de önmagában kevés.

A fentiekben vizsgált jogi helyzet azt bizonyítja, hogy a nemzetközi közjog alapján kötött nemzetközi egyezmények újbóli megnyitására lehet szükség abban az esetben, ha az Unió mint önálló jogi személy el kívánja érni, hogy harmadik országok az Európai Ügyészséggel közvetlen bűnügyi együttműködésre irányuló kapcsolatot alakítsanak ki. Ez a probléma nemcsak a bűnügyi jogsegély, hanem az emberi jogok érvényesülése szempontjából sokkal kockázatosabb területen is fennáll. Egyes szerzők ugyanis azt elemzik, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményében⁵⁴  részes tagállamok, amelyek valójában nincsenek ráhatással az Európai Ügyészség működésére, mégis felelősségre vonhatók az alapvető jogok olyan megsértése miatt, amelyek magára az Európai Ügyészségre formálisan nem is vonatkoznak, hiszen az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez sem csatlakozott maga az Unió.⁵⁵  Utóbbi téma elemzése viszont már egy önálló tanulmány tárgyát kell hogy képezze.

A jelen tanulmány kéziratának lezárását követően, 2022. december 21. napján tette közzé Svájc Szövetségi Tanácsa (Bundesrat), hogy egy 2023. február 15. napjától hatályba lépő rendelete értelmében a jelenlegi kormányközi bűnügyi együttműködést kiterjesztik az Európai Ügyészségre. Erre a bűnügyi együttműködésről szóló törvény biztosít lehetőséget, mely szerint a Szövetségi Tanács bizonyos feltételek teljesülése esetén kiterjesztheti az együttműködést nemzetközi bírói fórumokra, illetve rendőri szervezetekre.⁵⁶

Márton Balázs doktorandusz, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Rendészettudományi Kar, Rendészettudományi Doktori Iskola