Az OLAF és az Európai Ügyészség szerepe az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelmében

Szerző(k): Udvarhelyi Bence

Bevezető gondolatok

Az Európai Unió (a továbbiakban: EU; unió) többféle módon és eszközzel igyekszik felvenni a harcot a pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel és egyéb jogellenes magatartásokkal. Ennek egyik pilléreként több olyan szupranacionális intézményt is felállított, amelyek feladatkörébe tartozik az uniós költségvetést sértő cselekmények elleni küzdelem, akár adminisztratív eszközökkel – mint az Európai Csalás Elleni Hivatal (European Anti-Fraud Office, OLAF), akár büntetőjogi eszközökkel – mint a nemrég felállított Európai Ügyészség.

Jelen tanulmány célja, hogy bemutassa az OLAF és az Európai Ügyészség szerepét és feladatát az EU pénzügyi érdekeinek védelmében, külön kitérve a két intézmény közötti kapcsolat és együttműködés formáira, lehetséges irányaira.

Az Európai Csalás Elleni Hivatal és az Európai Unió pénzügyi érdekeinek adminisztratív védelme

Az Európai Csalás Elleni Hivatal létrejötte

Az Európai Csalás Elleni Hivatal alapvetően adminisztratív eszközökkel törekszik fellépni az EU pénzügyi érdekeit sértő jogellenes cselekményekkel szemben. Egy a pénzügyi érdekek adminisztratív védelmét biztosító szupranacionális intézmény felállításának igénye hosszú múltra nyúlik vissza, de arra a tagállamok ellenállása miatt csak az 1980-as évek végén került sor. Mindaddig ezt a funkciót szektorális ellenőrzésekkel próbálták ellátni; az egyes főigazgatóságokon belül ellenőrzési mechanizmusokat hoztak létre, amelyek feladata a jogforrások betartásának ellenőrzése és a csalás elleni fellépés volt. A szektorális ellenőrzés ugyanakkor nem felelt meg az egységes szintű védelem igényének. A pénzügyi érdekeket sértő cselekmények elleni fellépést tovább nehezítette az uniós tisztviselők immunitása, valamint az, hogy az erre vonatkozó felmentés az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) diszkrecionális jogkörébe tartozott.¹

A pénzügyi érdekek hatékonyabb és egységesebb védelme érdekében 1987-ben a Bizottság szervezetén belül egy külön egységet hoztak létre Csalás Elleni Koordinációs Egység (Unité de Coordination de la Lutte Anti-Fraud, UCLAF) néven, amely 1988-ban kezdte meg működését. Az UCLAF feladatköre az évek során folyamatosan bővült. Kezdetben a fő feladata a csalások elleni küzdelem intézkedéseinek, valamint a tagállamok illetékes hatóságai tevékenységének koordinálása volt, ezt követően az Európai Közösség költségvetéséből származó pénzügyi támogatások felhasználásának ellenőrzésére is jogkört kapott, amely egyrészt a tagállamok vagy magánszemélyek bejelentése alapján lefolytatott vizsgálatok, másrészt pedig a saját célfeladatként elvégzett ellenőrzése útján történhetett. Az UCLAF ily módon a tagállamokban külső, az uniós intézményeknél és szerveknél pedig belső vizsgálatok lefolytatására is jogosult lett, az eljárásokhoz azonban mindkét esetben szükség volt előzetes bejelentésre és a tagállamok beleegyezésére. Az UCLAF feladatkörébe tartozott ezen kívül a Bizottság jogalkotásra irányuló javaslattevő szerepének ösztönzése, jogérvényesítő és ellenőrző funkciójának támogatása; valamint a csalás elleni koordinációs tevékenység elősegítése.²

Az UCLAF felállítása kétségkívül nagy előrelépést jelentett az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme terén, hiszen a szervezet széleskörű és fokozatosan bővülő eljárási jogosultságokkal rendelkezett, és egységesen tudott fellépni a csalásokkal és más jogellenes cselekményekkel szemben. Az UCLAF-fal kapcsolatban ugyanakkor komoly problémaként fogalmazódott meg a funkcionális függetlenség hiánya, hiszen a szervezet a Bizottság hierarchikus rendszerén belül működött, ami megnehezítette és egyben nehézkéssé is tette az általa végzett vizsgálatok lefolytatását. Ennek következménye volt, hogy az elmaradt vizsgálatok miatt részben az UCLAF-ot tették felelőssé az 1998-ban kirobbant bizottsági korrupciós botrányért; ezt követően merült fel az igény egy olyan uniós intézmény felállítására, amely szervezetileg a Bizottságon belül maradna ugyan, de a külső és belső vizsgálatok során teljes függetlenséget élvezne. Ennek eredményeképpen, 1999. május 31-én létrejött az Európai Csalás Elleni Hivatal (European Anti-Fraud Office; Office de Lutte Anti-Fraud, OLAF), amely az UCLAF helyébe lépett és átvette annak jogköreit.³

Az Európai Csalás Elleni Hivatal felépítése és szervezete

Az OLAF feladatkörére és szervezeti felépítésére vonatkozó alapvető szabályokat a szervezetet felállító, 1999-ben elfogadott bizottsági határozat⁴ rögzíti, míg eljárásainak és vizsgálati hatásköreinek részletes szabályait a 2013-ban elfogadott új OLAF-rendelet⁵ határozza meg.

A brüsszeli székhelyű OLAF sajátságos jogállással bír. Az UCLAF-hoz hasonlóan szervezetileg nem tekinthető önálló uniós intézménynek⁶ , az Európai Bizottságon belül működik, tevékenységét a Bizottság koordinálja.⁷ A jogelődjétől eltérően ugyanakkor tevékenysége ellátása során teljes függetlenséget élvez, hatáskörei gyakorlásával kapcsolatosan sem a Bizottságtól, sem a kormányoktól, sem pedig az intézményektől, szervektől nem kérhet, és nem fogadhat el utasításokat.⁸ A függetlenség még a Bizottsággal szemben is érvényesül, aminek garanciáját jelenti, hogy keresetet lehet benyújtani az Európai Unió Bíróságához a Bizottság ellen, amennyiben úgy ítélik meg, hogy az általuk hozott valamely intézkedés aláássa a szerv függetlenségét.⁹

A szervezetet a főigazgató irányítja és vezeti, aki a vizsgálatok lefolytatásáért is felel. A főigazgató független, feladatai ellátása során nem kérhet és nem fogadhat el utasítást semmilyen kormánytól, intézménytől, szervtől, hivataltól vagy ügynökségtől. A hivatal függetlenségének Bizottság általi potenciális befolyásolása esetén a főigazgató azonnal értesíti az OLAF Felügyelő Bizottságát, és az Európai Unió Bíróságához fordulhat.¹⁰

Az OLAF függetlenségének fontos garanciáját jelenti még, hogy működésének rendszeres és folyamatos ellenőrzését a Bizottságtól független, öt főből álló felügyelő bizottság látja el, amely biztosítja, hogy a szervezet független módon és megfelelően gyakorolja a ráruházott jogköröket.¹¹ A felügyelő bizottság segíti a főigazgatót feladatai ellátásában, rendszeresen nyomon követi az OLAF vizsgálatait – különösen az eljárási garanciák alkalmazásával és a vizsgálatok időtartamával kapcsolatos fejleményeket –, és szükség esetén véleményeket és ajánlásokat készít a főigazgató számára, amelyekkel azonban a folyamatban lévő vizsgálati eljárásokba nem avatkozhat be, azokat nem akadályozhatja. Mindezen feladatok ellátásához biztosítani kell a felügyelő bizottság részére a hozzáférést valamennyi szükséges információhoz és dokumentumhoz. A főigazgatóhoz hasonlóan a felügyelő bizottság tagjai is teljes függetlenséget élveznek, nem kérhetnek és nem fogadhatnak el mástól utasításokat.¹²

Az Európai Csalás Elleni Hivatal feladat- és hatásköre, eljárása

Az Európai Csalás Elleni Hivatalt felállító határozat és az OLAF-rendelet egyaránt meghatározzák a hivatal fő tevékenységi köreit. Eszerint az OLAF az EU pénzügyi érdekeinek védelmét biztosító szupranacionális szerv, amely az alábbi feladatokat látja el:

Egyrészt a tagállamokban és harmadik államokban külső igazgatási vizsgálatokat végez a csalások, a korrupció és az EU pénzügyi érdekeit károsító minden más jogellenes cselekmény, valamint az unió rendelkezéseinek bármilyen cselekedet vagy intézkedés általi megsértése elleni küzdelem megerősítése céljából.
Másrészt az uniós intézményekben, szervekben, hivatalokban és ügynökségekben belső vizsgálatokat folytat a csalások, a korrupció és az EU pénzügyi érdekeit károsító egyéb jogellenes tevékenységek feltárása érdekében; továbbá az Európai Közösségek tisztviselői és alkalmazottai, intézményei és szervei vezetői, tagjai tekintetében a szakmai feladatok teljesítéséhez kapcsolódó kötelességek olyan súlyos elhanyagolásának vagy elmulasztásának kivizsgálása céljából, amely feltehetően fegyelmi vagy büntetőeljárást eredményezhet.
Harmadrészt az OLAF a Bizottságtól, egyéb intézményektől vagy szervektől más területekkel kapcsolatos vizsgálatok lefolytatására is megbízást kaphat.
Negyedrészt az OLAF további, alapvetően koordinációs és jogalkotás-segítő feladatokat is ellát. Így például támogatja a Bizottság és a tagállamok közötti együttműködést a csalások elleni küzdelemben, kidolgozza ezek koncepcióját és a Bizottság csalásmegelőzéssel kapcsolatos jogalkotási és szabályozási kezdeményezéseit; valamint közreműködik a Bizottság egyéb operatív tevékenységeinek ellátásában, így különösen a szükséges infrastruktúra kifejlesztése, az információ begyűjtésének és elemzésének biztosítása és műszaki támogatás nyújtása terén. A szervezet ezen kívül közvetlen kapcsolatot tart fenn a rendőrségekkel és az igazságügyi hatóságokkal.¹³

Az OLAF elsődleges feladata tehát, hogy felderítse, kivizsgálja és megakadályozza az uniós költségvetés kárára elkövetett csalásokat; ennek érdekében külső és belső vizsgálatok lefolytatására jogosult. A tagállamokban vagy – a hatályos együttműködési és kölcsönös segítségnyújtási megállapodásokkal és bármely más hatályos jogi eszközzel összhangban – harmadik államokban és nemzetközi szervezeteknél zajló külső nyomozásokra a természetes személyek vagy gazdasági szereplők¹⁴ által elkövetett, az EU pénzügyi érdekeit sértő csalások, szabálytalanságok és más jogellenes cselekmények miatt kerülhet sor, míg a belső nyomozást az uniós intézményekben, az uniós tisztviselők vagy alkalmazottak által elkövetett jogsértések esetén lehet lefolytatni.¹⁵

A külső és belső vizsgálatok részben eltérő szabályok szerint zajlanak, ugyanakkor a hatékonyság biztosítása érdekében szükség esetén lehetővé kell tenni, hogy az OLAF egyetlen eljárást folytasson le, és így ne kelljen párhuzamosan külön külső és belső vizsgálatot is indítania.¹⁶

Az OLAF eljárása formálisan a vizsgálat elrendeléséről szóló határozattal indul meg.¹⁷ A rendelet értelmében a vizsgálat megindítására saját kezdeményezésére vagy – külső vizsgálat esetén az adott tagállam, belső vizsgálat esetén pedig az érintett uniós intézmény, szerv, hivatal, ügynökség által benyújtott – kérelem alapján a főigazgató jogosult. A főigazgató akkor indíthat vizsgálatot, ha bármely harmadik fél vagy névtelen forrás által nyújtott információ alapján kellő gyanú áll fenn arra vonatkozóan, hogy csalást, korrupciót vagy az EU pénzügyi érdekeit sértő bármely más jogellenes tevékenységet követtek el. Az OLAF-rendelet szoros együttműködési kötelezettséget ír elő a szervezet és az uniós intézmények, szervek, hivatalok, ügynökségek, valamint a tagállami hatóságok között, amelyeknek haladéktalanul továbbítaniuk kell az OLAF felé minden olyan információt és dokumentumot, amely csalással, korrupcióval vagy az EU pénzügyi érdekeit sértő bármely más jogellenes tevékenységgel kapcsolatos.¹⁸

A vizsgálatokat a főigazgató irányítása alatt az általa kijelölt OLAF-tisztségviselők folytatják le. A főigazgató saját maga nem hajthat végre konkrét vizsgálati cselekményeket, de ezek lefolytatását szükség esetén írásbeli utasításokkal irányíthatja, illetve a vizsgálati eljárások tekintetében követendő iránymutatásokat fogadhat el.¹⁹ A külső és belső vizsgálatok során az OLAF helyszíni ellenőrzéseket tarthat, amely körében széles körű jogosítványokkal rendelkezik.²⁰ A vizsgálatok során az érintett szereplőknek együtt kell működniük az OLAF-fal, aki tőlük írásbeli vagy szóbeli információkat kérhet. A tagállamokban végzett helyszíni vizsgálatok kikényszerítésére ugyanakkor az OLAF nem rendelkezik megfelelő eszközökkel, így a tagállami hatóságok segítségére és együttműködésére van utalva.²¹ Ennek megfelelően a rendelet előírja a tagállamok illetékes hatóságai számára, hogy szükség esetén nyújtsanak segítséget az OLAF-nak, amennyiben az érintett gazdasági szereplő ellenáll a helyszíni ellenőrzésnek és vizsgálatnak, így például ha nem teszi lehetővé a belépést a helyiségeibe, információkat titkol el, vagy megakadályozza a szükséges tevékenységek bármelyikének lefolytatását.²²

A vizsgálat befejezését követően az OLAF jelentést készít, amelyben ismertetni kell a vizsgálat jogalapját, a követett eljárási lépéseket, a megállapított tényeket, azok előzetes jogi minősítését, becsült pénzügyi következményeit, az eljárási garanciák tiszteletben tartását, a vizsgálat következtetéseit, valamint a főigazgató meghozandó intézkedésre vonatkozó ajánlásait. Mivel az OLAF külső és belső vizsgálatainak fő célja az EU pénzügyi érdekeit sértő cselekmények felderítése és az ilyen cselekményekre vonatkozó, egy későbbi közigazgatási vagy büntetőeljárás alapjául szolgáló információk összegyűjtése²³ , a rendelet kimondja, hogy az elkészített jelentések és az ezeket alátámasztó bizonyítékok a nemzeti bíróságok előtti, nem büntetőjogi jellegű bírósági eljárásokban, a tagállami közigazgatási eljárásokban és az unión belüli közigazgatási eljárásokban bizonyítékként elfogadhatók. Amennyiben a belső vizsgálatok alapján olyan tényekre derül fény, amelyek büntetőeljárást vonhatnak maguk után, ezt haladéktalanul továbbítani kell az érintett tagállam igazságügyi hatóságainak.²⁴

Az Európai Ügyészség mint az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő cselekmények bűnügyi nyomozó hatósága

Az Európai Ügyészség felállítása

Bár az Európai Ügyészség létrehozásának gondolata hosszú időre nyúlik vissza, a szupranacionális intézmény felállításához szükséges jogalapot²⁵ csak a 2009-ben hatályba lépett a Lisszaboni Szerződés teremtette meg. Ezt követően négy évvel az Európai Bizottság rendeletjavaslatot nyújtott be az Európai Ügyészség felállítására.²⁶ Az intenzív és elhúzódó tárgyalások eredményeképpen 2016 végére született meg a rendeletjavaslat általánosan elfogadott kompromisszumokon alapuló azon változata, amely a tagállamok többsége támogatását élvezte, és amely az Európai Unió Tanácsától (a továbbiakban: Tanács) is elvi támogatást kapott.²⁷ A Tanácsban folyó tárgyalások során ugyanakkor egy idő után nyilvánvalóvá vált, hogy a tagállamok között nincs meg a szükséges összhang, így a rendelet elfogadásához az EUMSZ 86. cikk (1) bekezdésében megkívánt egyhangúság nem teljesült. A 86. cikk ugyanakkor lehetővé teszi, hogy egyhangúság hiányában legalább kilenc tagállam megerősített együttműködést kezdeményezzen az adott rendelettervezet alapján. Ennek megfelelően 2017. április 3-án tizenhat tagállam bejelentette, hogy megerősített együttműködés keretében létre kívánja hozni az Európai Ügyészséget²⁸ , amelyhez később további hat tagállam csatlakozott.²⁹ Az Európai Parlament egyetértését követően³⁰ a Tanács végül 2017. október 12-én fogadta el az Európai Ügyészség létrehozataláról szóló rendeletet³¹ , amely 2017. november 20-án lépett hatályba.

A rendelet értelmében a luxemburgi székhelyű³² Európai Ügyészség a nyomozási és vádhatósági feladatait az Európai Bizottság határozatában megállapítandó időponttól kezdve látja el, amely nem lehet a rendelet hatálybalépésének időpontjától számított három évnél korábbi időpont. Vagyis legkorábban 2020. november 20-a.³³ Ez elegendő időt biztosít az Európai Ügyészség szervezeti és adminisztratív rendszerének kialakítására, az ügyészség tagjainak megválasztására, valamint arra, hogy a tagállamok hozzáigazítsák a nemzeti büntető igazságszolgáltatási rendszerüket az új szupranacionális nyomozó hatósághoz.³⁴ Az Európai Ügyészség végül 2021. június 1-jén kezdte meg működését.³⁵

Az Európai Ügyészség jogállása és szervezete

Az Európai Ügyészség az Európai Unió jogi személyiséggel rendelkező, decentralizált felépítésű, egységes hivatalként működő, oszthatatlan szerve.³⁶ Az Európai Ügyészség minden tevékenységének végzése során kötve van a jogállamiság és az arányosság elveihez és köteles biztosítani az Európai Unió Alapjogi Chartájában rögzített jogok tiszteletben tartását. Az Európai Ügyészség az általa folytatott nyomozások során pártatlanul jár el, és hivatalból vagy kérelemre minden releváns – akár terhelő, akár mentő – bizonyítékot felkutat.³⁷ Az Európai Ügyészség legitimációjának biztosítása érdekében az EPPO-rendelet kimondja, hogy az ügyészség mind az uniós intézményektől, mind pedig a tagállami kormányoktól és hatóságoktól független, és az uniós intézmények irányába elszámolható.³⁸

Az Európai Ügyészség szervezetileg egy központi szintből és egy decentralizált szintből áll. A központi szintet az Európai Ügyészség luxemburgi székhelyén található Központi Hivatal alkotja, ami az Ügyészi Kollégiumból, az állandó tanácsokból, az Európai Főügyészből, az Európai Főügyész helyetteseiből, az európai ügyészekből és az adminisztratív igazgatóból áll, míg a decentralizált szintet a tagállamokban lévő delegált európai ügyészek jelentik. A központi hivatalt és a delegált európai ügyészeket a feladataik ellátásában az Európai Ügyészség személyzete segíti.³⁹ A központi és a decentralizált szint között a rendelet egy észszerű egyensúly kialakítására törekedett, oly módon, hogy a két szint egymást kölcsönösen kiegészítve működjön, és egyik se kerüljön túlsúlyba a másik rovására.⁴⁰

Az Európai Ügyészség vezetője az Európai Főügyész, akinek hatáskörei jórészt operatív koordinálási és adminisztratív feladatokra terjednek ki, és csak kivételesen jogosult operatív döntések meghozatalára.⁴¹ Az Európai Főügyész megszervezi az Európai Ügyészség munkáját, irányítja annak tevékenységét, döntéseket hoz az EPPO-rendelet és az ügyészség belső eljárási szabályzatának megfelelően, valamint képviseli az ügyészséget az Európai Unió és az EU-tagállamok intézményeivel, valamint harmadik felekkel szemben. Az Európai Főügyész – feladatainak ellátásában, illetve távollét vagy akadályoztatás esetén történő – helyettesítésére két helyettest kell kinevezni.⁴²

Az Európai Ügyészség „ügyvezető szervének”⁴³ tekinthető Ügyészi Kollégiumot az Európai Főügyész és tagállamonként egy-egy európai ügyész alkotja. Az Ügyészi Kollégium feladata az Európai Ügyészség tevékenységének általános felügyelete; határoz a stratégiai, valamint a konkrét ügyek nyomán felmerülő általános kérdésekben, különösen annak biztosítása érdekében, hogy az Európai Ügyészség vádhatósági eljárásra vonatkozó irányvonala a tagállamok mindegyikében egységes, hatékony és következetes legyen. Ennek keretében a kollégium általános iránymutatásokat adhat ki, hatásköre ugyanakkor konkrét ügyekre vonatkozó operatív döntések meghozatalára nem terjed ki.⁴⁴

Az Európai Ügyészség „motorjának”⁴⁵ vagy „szívének”⁴⁶ is tekinthető, három tagból álló állandó tanácsokat az Európai Főügyész javaslatára az Ügyészi Kollégium hozza létre. Az elnöki tisztet az Európai Főügyész, az egyik helyettese, vagy az elnöknek kijelölt egyik európai ügyész tölti be, a másik két tagját az európai ügyészek közül nevezik ki. Az állandó tanácsok legfőbb feladata a delegált európai ügyészek által folytatott nyomozások és vádhatósági eljárások ellenőrzése és irányítása, a határokon átnyúló eljárások koordinálása, illetve az Ügyészi Kollégium által hozott határozatok végrehajtásának biztosítása. E feladatkörük teljesítése során az állandó tanácsok számos operatív kérdésben határozhatnak.⁴⁷

Az Európai Ügyészségben tagállamonként egy-egy európai ügyész működik, akiknek alapvető feladata a tagállamokban eljáró delegált európai ügyészek által folytatott nyomozások és vádhatósági eljárások felügyelete, az állandó tanács nevében és utasításaival összhangban. Az európai ügyészek – az alkalmazandó nemzeti joggal összhangban és az illetékes állandó tanács utasításainak megfelelően – konkrét ügyben utasításokat adhatnak az eljáró delegált európai ügyész számára. A tagállamukban összekötőként működnek és információs csatornaként szolgálnak az állandó tanácsok és a delegált európai ügyészek között, a delegált európai ügyészekkel szorosan együttműködve a tagállamukban ellenőrzik az Európai Ügyészség feladatainak végrehajtását, valamint biztosítják a központi hivatal és a delegált európai ügyészek közötti hatékony információáramlást, elősegítve az Ügyészség egyetlen hivatalként való működését.⁴⁸

Az Európai Ügyészség decentralizált szintjét a delegált európai ügyészek alkotják. Minden tagállam legalább két delegált európai ügyésszel rendelkezik, akik az Európai Ügyészség nevében járnak el saját tagállamukban, és a nemzeti ügyészekkel azonos jogkörökkel rendelkeznek a nyomozás, a vádhatósági eljárás és az ügyek bíróság elé vitele tekintetében. A delegált európai ügyészek felelnek az általuk indított, nekik kiosztott, illetve a saját hatáskörbe vont nyomozásokért és vádhatósági eljárásokért, valamint az ügyek bíróság elé viteléért, így különösen jogkörrel rendelkeznek arra, hogy a bírósági eljárás során indítványt tegyenek, a bizonyításfelvételen részt vegyenek, és igénybe vegyék a nemzeti jog alapján rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket.⁴⁹ Az Európai Ügyészség nevében a nyomozási és vádemelési tevékenységet tehát fő szabály szerint a delegált európai ügyészek látják el.

Az Európai Ügyészség hatásköre és eljárása

Az EUMSZ 86. cikk (2) bekezdése értelmében az Európai Ügyészség hatáskörrel rendelkezik az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények tetteseinek és részeseinek felkutatására, velük szemben a nyomozás lefolytatására, bíróság elé állításukra és a tagállamok hatáskörrel rendelkező bíróságai előtt a vádhatósági feladatok ellátására.

Az Európai Ügyészség tárgyi hatáskörébe tartoznak ennek megfelelően

egyfelől a – nemzeti jogba átültetett – 2017/1371 irányelv⁵⁰ által szabályozott, az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények (uniós csalás, pénzmosás, aktív és passzív vesztegetés, hűtlen kezelés), tekintet nélkül arra, hogy az adott elkövetési magatartás a nemzeti jogban más típusú bűncselekménynek is minősülhet;
az Európai Ügyészség másfelől eljárhat a – nemzeti jogba átültetett – 2008/841/IB kerethatározatban⁵¹ meghatározott, bűnszervezetben tagként, szervezőként vagy vezetőként⁵² való részvétellel kapcsolatos bűncselekmények tekintetében is, amennyiben az ilyen bűnszervezet által folytatott büntetendő tevékenység elsősorban az EU pénzügyi érdekeit sértő valamely bűncselekmény elkövetésére irányul;
harmadrészt az EPPO-rendelet az Európai Ügyészség hatáskörét kiterjeszti minden egyéb olyan bűncselekményre is, amely elválaszthatatlanul kapcsolódik az EU pénzügyi érdekeit sértő büntetendő cselekmények valamelyikéhez.⁵³

Az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépést – az Európai Ügyészség elsődlegessége mellett – az EPPO-rendelet az Európai Ügyészség és a nemzeti hatóságok megosztott hatáskörébe⁵⁴ utalja.⁵⁵ A megosztott hatáskör értelmében az EU pénzügyi érdekeit sértő és az azokkal elválaszthatatlanul összefüggő bűncselekmények elleni fellépés fő szabály szerint az Európai Ügyészség kompetenciájába tartozik, az EPPO-rendelet azonban az Európai Ügyészség hatáskörének gyakorlása vonatkozásában több kivételt is megfogalmaz, és a meghatározott összeghatár alatti, kevésbé súlyos ügyeket a tagállamok hatáskörében hagyja, illetve szélesebb körű diszkrecionális jogkört biztosít az Európai Ügyészség részére az ügyek nemzeti hatóságokhoz történő áttételére.⁵⁶

Annak érdekében, hogy az Európai Ügyészség megállapíthassa, hogy valamely ügyben hatáskörrel rendelkezik-e vagy sem, az EPPO-rendelet átfogó tájékoztatási kötelezettséget ír elő a nemzeti és uniós hatóságok számára.⁵⁷ A rendelet általános kötelességként írja elő az Európai Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint az illetékes tagállami hatóságok számára, hogy indokolatlan késedelem nélkül tegyenek jelentést az Európai Ügyészségnek minden olyan büntetendő cselekményről, amellyel kapcsolatban az ügyészség a hatáskörét gyakorolhatná. A tagállamokat ezen kívül speciális tájékoztatási kötelezettség is terheli, hiszen ha valamely tagállam igazságügyi vagy bűnüldöző hatósága az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekmény tárgyában indít nyomozást, vagy ha úgy ítéli meg, hogy a nyomozás ilyen bűncselekményt érint, akkor ez a hatóság köteles indokolatlan késedelem nélkül tájékoztatni az Európai Ügyészséget.⁵⁸

Az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekmény elkövetése esetén a szervezet hivatalból, az officialitás elve alapján köteles eljárni, amit a törvényesség és a jogbiztonság elve, valamint az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel szembeni zéró tolerancia elve indokol.⁵⁹ Az Európai Ügyészség hatáskörét kétféleképpen gyakorolhatja: nyomozás indításával, vagy az ügy saját hatáskörbe vonásával.⁶⁰ A nyomozás megindítására akkor kerülhet sor, ha az ügyben a nemzeti hatóságok még nem indítottak eljárást; az ügy saját hatáskörbe vonására pedig a tagállami bűnüldöző hatóságok által már megindított nyomozások esetén van lehetőség. Ebben az esetben az Európai Ügyészség nem indít új nyomozást, hanem átveszi az ügyet az illetékes nemzeti hatóságtól.⁶¹ A nyomozás megindítására – önálló intézkedéssel vagy ennek hiányában, szükség esetén az állandó tanács utasítása alapján – kizárólag a delegált európai ügyészek jogosultak, a nyomozás lefolytatása pedig fő szabály szerint szintén a delegált európai ügyészek hatáskörébe tartozik, azt csak kivételes esetben vehetik át az ügyet felügyelő európai ügyészek.⁶² A nyomozási eljárás során az eljáró delegált európai ügyész vagy saját maga végezhet nyomozási cselekményeket és egyéb intézkedéseket, vagy utasíthatja a tagállama illetékes hatóságait azok elvégzésére, akik – a nemzeti joggal összhangban – kötelesek a delegált európai ügyész utasításainak eleget tenni és a nekik kijelölt intézkedéseket végrehajtani.⁶³ A nemzeti bűnüldöző hatóságok ebben az esetben az Európai Ügyészség „meghosszabbított karjaként” járnak el.⁶⁴

A nyomozás befejezését követően az eljáró delegált európai ügyész jelentést nyújt be az ügyet felügyelő európai ügyésznek, aki továbbítja azt az illetékes állandó tanácsnak. Az állandó tanács a delegált európai ügyész javaslata alapján határozatot hoz, a delegált európai ügyész pedig ennek megfelelően köteles folytatni az ügyet.⁶⁵ A delegált európai ügyész javaslata alapján az állandó tanács négyféle döntést hozhat, ennek megfelelően az Európai Ügyészség eljárásának négyféle kimenete lehet:

vádemelés a tagállami bíróság előtt;
az eljárás megszüntetése;
a vádlottal való megegyezésen alapuló egyszerűsített vádhatósági eljárás lefolytatása;
az ügy nemzeti hatóságoknak való átadása.⁶⁶

Amennyiben az eljárás vádemeléssel zárul, a vádhatósági eljárás lefolytatására a tagállamok hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróságai jogosultak.

Az Európai Ügyészség és az OLAF kapcsolatrendszere

Az Európai Ügyészség hatékony működése érdekében elengedhetetlen, hogy az újonnan felálló szupranacionális nyomozó hatóság hatékony együttműködési formákat dolgozzon ki az uniós költségvetés védelmében érintett egyéb uniós szervekkel, így különösen az OLAF-fal.

Mindezekre tekintettel az EPPO-rendelet rögzíti, hogy a két intézmény kölcsönös együttműködésen és információcserén alapuló szoros kapcsolatot alakít ki és tart fenn, annak érdekében, hogy biztosítsák az OLAF és az Európai Ügyészség egymást kiegészítő jellegét⁶⁷ , elkerüljék az átfedéseket, és az OLAF által nyújtott támogatás révén minden rendelkezésre álló eszköz felhasználható legyen az EU pénzügyi érdekeinek védelmére. Az Európai Ügyészség az általa folytatott nyomozás során kérheti, hogy az OLAF a megbízatásával összhangban támogassa vagy egészítse ki az Európai Ügyészség tevékenységét, különösen információk, elemzések, szaktudás és operatív támogatás rendelkezésre bocsátása; az illetékes nemzeti közigazgatási hatóságok és az uniós szervek konkrét intézkedései koordinációjának elősegítése, valamint igazgatási vizsgálatok lefolytatása révén. A két intézmény „van találat/nincs találat”-alapon kölcsönösen közvetett hozzáféréssel rendelkezik a másik intézmény ügyviteli rendszerében szereplő adatokhoz.

Mivel a két intézmény tárgyi hatásköre lényegében megegyezik, a párhuzamos eljárások kiküszöbölése érdekében az EPPO-rendelet rögzíti, hogy az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények vonatkozásában az Európai Ügyészség elsőbbséget élvez. Ez azt jelenti, hogy amennyiben az Európai Ügyészség bűnügyi nyomozást végez, az OLAF nem indíthat párhuzamosan folyó igazgatási vizsgálatot ugyanabban az ügyben. Az Európai Ügyészség ugyanakkor releváns információt nyújthat az OLAF-nak azon ügyekről, amelyekben úgy határozott, hogy nem kezd nyomozást vagy megszüntette az eljárást, annak érdekében, hogy az OLAF mérlegelhesse a megbízatásával összhangban lévő megfelelő intézkedések meghozatalát, így például az igazgatási vizsgálat lefolytatását. Az Európai Ügyészség tájékoztathatja az OLAF-ot minden olyan esetről, amikor nincs észszerű ok annak feltételezésére, hogy az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekményt követnek vagy követtek el, viszont helyénvaló lehet az OLAF általi igazgatási vizsgálat lefolytatása. Az eljárás megszüntetése esetén az Európai Ügyészség adminisztratív nyomonkövetés vagy behajtás céljából az OLAF elé utalhatja az ügyet.⁶⁸

Az Európai Ügyészség felállítását követően 2018-ban az Európai Bizottság rendeletjavaslatot nyújtott be a 2013. évi OLAF-rendelet módosítására, amelyet végül 2020-ban fogadtak el.⁶⁹ A módosított OLAF-rendelet – az EPPO-rendelettel összhangban – kimondja, hogy az OLAF szoros kapcsolatot alakít ki és tart fenn az Európai Ügyészséggel, amely a kölcsönös együttműködésen, az információcserén, a kiegészítő jellegen és az átfedések elkerülésén alapul. E kapcsolat keretében különösen azt kell biztosítani, hogy az OLAF és az Európai Ügyészség megbízatásának egymást kiegészítő jellege és az OLAF által az ügyészségnek nyújtott támogatás révén minden rendelkezésre álló eszköz felhasználásra kerüljön az EU pénzügyi érdekeinek védelmére.⁷⁰

Az együttműködés részletes szabályait az OLAF-rendeletbe újonnan beiktatott 12c–12g. cikkek tartalmazzák. Ennek megfelelően az OLAF köteles indokolatlan késedelem nélkül jelentést tenni az Európai Ügyészségnek a hatáskörébe tartozó büntetendő cselekményekről. Az OLAF felhatalmazást kap a beérkező információ előzetes értékelésének elvégzésére, annak érdekében, hogy az Európai Ügyészségnek továbbított információ kellőképpen megalapozott legyen és tartalmazza az összes szükséges elemet. A két intézmény eljárásai közötti átfedések elkerülése érdekében – az EPPO-rendelethez hasonlóan – a módosított OLAF-rendelet is rögzíti az Európai Ügyészség nyomozásának elsőbbségét, amely értelmében az OLAF megszünteti a folyamatban lévő vizsgálatot és nem indít újabbat, ha az Európai Ügyészség ugyanazon tényállás alapján nyomozást folytat. Kellően indokolt esetekben ugyanakkor az OLAF – óvintézkedések vagy pénzügyi, fegyelmi vagy igazgatási intézkedések elfogadása céljából – igazgatási vizsgálatot indíthat vagy folytathat az Európai Ügyészség által végzett bűnügyi nyomozások kiegészítése érdekében. Az Európai Ügyészség ugyanakkor kifogást emelhet a vizsgálat indítása vagy a vizsgálattal kapcsolatos bizonyos tevékenységek elvégzése ellen. A két intézmény továbbá munkamegállapodásokat köthet, amelyben meghatározhatják az információk – így a személyes adatok, az operatív, stratégiai vagy technikai információk és a minősített adatok – cseréjére vonatkozó gyakorlati részleteket.⁷¹ A rendelet felhatalmazása alapján a két uniós intézmény 2021. július 5-én kötött egymással munkamegállapodást, amelyben rögzítették az együttműködés és információcsere részletes szabályait és feltételeit.⁷²

Ahogy tehát az látható, az Európai Ügyészség és az OLAF közötti együttműködés elsődlegesen a két uniós intézmény hatásköreinek egyértelmű elhatárolását célozza, egyrészt a párhuzamos eljárások elkerülése érdekében, másrészt hogy a két szerv hatékonyan kiegészítse egymást és segítse a másik fél tevékenységét.⁷³ A hatásköri összeütközések kiküszöbölése érdekében mind az EPPO-, mind a módosított OLAF-rendelet rögzíti az Európai Ügyészség eljárásának elsőbbségét, amely alól csak szűk körben vannak kivételek.

Következtetések, jövőkép

Az Európai Unió pénzügyi érdekei olyan szupranacionális jogtárgynak tekinthetők, amelyet számos eszközzel törekednek védelemben részesíteni. A komplex intézményrendszer része a több mint 20 éve működő Európai Csalás Elleni Hivatal, valamint a nemrég felállított Európai Ügyészség, amely létrehozásával az EU a pénzügyi érdekek védelme hatékonyságának tovább növelését, valamint az OLAF működése során felmerült hiányosságok kiküszöbölését tűzte ki célul.

Az OLAF egy az Európai Bizottság keretein belül működő, de a vizsgálatai során függetlenséget élvező szerv, amely az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel és az uniós költségvetés elleni irányuló jogellenes cselekményekkel kapcsolatos belső és külső igazgatási vizsgálatok megindítására és lefolytatására jogosult. Mindezekkel jelentősen hozzájárul az EU pénzügyi érdekeinek védelméhez, hiszen a szupranacionális intézmény kiterjedt és széles körű erőforrásokkal, tapasztalattal és szaktudással rendelkezik a gyakran komplex és bonyolult bűncselekmények felderítése és kivizsgálása terén.⁷⁴ Jogköre ugyanakkor kizárólag adminisztratív vizsgálatok végzésére terjed ki, büntetőjogi eszközökkel nem rendelkezik, büntető- és fegyelmi eljárások lefolytatására és vádemelésre nem jogosult.⁷⁵ Ennek megfelelően az OLAF által folytatott vizsgálatok nem befolyásolhatják az Európai Ügyészségnek, illetve a tagállamok illetékes hatóságainak a büntetőeljárás megindítására és lefolytatására vonatkozó hatáskörét.⁷⁶ Az OLAF-rendelet preambuluma is kihangsúlyozza, hogy a szervezet vizsgálati tevékenysége nem érintheti és csorbíthatja a tagállamok azon jogát, hogy a csalás, a korrupció és az EU pénzügyi érdekeit sértő bármely más jogellenes tevékenység elleni küzdelem céljából megtegyék a szükséges intézkedéseket.⁷⁷ Az OLAF tehát nem tekinthető bűnüldöző hatóságnak, így bűncselekményre utaló gyanú esetén mindössze annyit tehet, hogy a vizsgálat eredményeit továbbítja a tagállam illetékes hatóságainak. Bár az OLAF jelentéseit a tagállamok bizonyítékként elfogadhatják, ezek a nemzeti igazságszolgáltatási szerveket nem kötik, így azok felhasználása az illetékes hatóságok diszkrecionális jogkörébe tartozik.⁷⁸ Azonban mindez jelentősen hátráltatja a szervezet hatékonyságát az EU pénzügyi érdekeket sértő cselekmények elleni küzdelemben.

Az Európai Ügyészség létrehozása viszont már egy teljesen újszerű megközelítést tesz lehetővé az EU pénzügyi érdekeit sértő cselekmények elleni küzdelem terén, mert jelentősen különbözik az Európai Csalás Elleni Hivataltól. Míg ugyanis az OLAF csak adminisztratív vizsgálatok végzésére jogosult, addig az Európai Ügyészség egy uniós szintű nyomozó hatóság: az első olyan uniós intézmény, amely tényleges bűnügyi nyomozási és vádemelési jogkörrel rendelkezik a pénzügyi érdekeket sértő bűncselekmények vonatkozásában.⁷⁹ Az Európai Ügyészség létrehozásával a tagállamok az uniós büntetőjogi integráció történetében első alkalommal ismerték el, hogy szükség van egy a tagállami ügyészi szervezetektől független, szupranacionális uniós szervre.⁸⁰ Ezáltal az Európai Ügyészség a szupranacionális uniós büntetőjog és büntető eljárásjog első kezdeményezésének, „csírájának” is tekinthető.⁸¹

Fontos rámutatni ugyanakkor, hogy bár az Európai Ügyészség immár fő szabály szerint kizárólagos hatáskörrel rendelkezik az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények nyomozása terén; az OLAF intézménye korántsem üresedett ki, hiszen e szervezet tárgyi és területi hatásköre bővebb, mint az Európai Ügyészségé. A tárgyi hatáskört illetően az OLAF eljárhat olyan ügyekben is, amelyek az EU pénzügyi érdekeit sértik ugyan, de nem valósítanak meg bűncselekményt, pusztán szabálytalanságnak minősülnek; valamint olyan cselekményekben is vizsgálódhat, amelyek deliktumnak minősülnek ugyan, de az értékhatárok miatt nem tartoznak az Európai Ügyészség hatáskörébe. A területi hatáskört illetően az OLAF valamennyi tagállamban jogosult eljárni, így hatásköreit azokban az államokban is gyakorolhatja, amelyek nem részesei az Európai Ügyészségről szóló megerősített együttműködésnek. Az OLAF szerepét és két szerv kapcsolatrendszerét illetően továbbá érdemes kihangsúlyozni azt is, hogy a szabálytalanságokkal kapcsolatos adminisztratív vizsgálatok eredményei az Európai Ügyészség eljárásában is felhasználhatók.⁸² Ez utóbbi révén egyébként kiküszöbölhető lehet az OLAF működésének egyik legnagyobb hátránya, miszerint a tagállami hatóságok a szerv által lefolytatott adminisztratív nyomozások eredményeit nem kötelesek figyelembe venni⁸³ , így a két uniós intézmény közötti együttműködés biztosíthatja azt, hogy az OLAF nyomozásai során megszerzett bizonyítékok ne vesszenek kárba, azokat az Európai Ügyészség hatékonyan fel tudja használni.⁸⁴

Az Európai Ügyészség és az Európai Csalás Elleni Hivatal gyakorlati együttműködésének mélységét tekintve az OLAF jövőbeli szerepe alapvetően kétféleképpen alakulhat. Az egyik lehetőség, hogy az OLAF – az Európai Ügyészség rendelkezésére bocsátva a csalás elleni küzdelem terén szerzett több mint 20 éves tapasztalatát – az ügyészség egyik, ha nem a legszorosabb partnerintézményévé válik, szakértelmével, információkkal és operatív eszközökkel támogatja annak nyomozásait, azonban a független státuszát és eddigi feladatkörét alapvetően megőrzi. A másik lehetőség, hogy az OLAF az Európai Ügyészség „nyomozó szerve” lesz, azaz a korábbi, tisztán adminisztratív feladatköre kiegészül az – adminisztratív – büntetőjog területével, ezáltal pedig lényegében egy szupranacionális nyomozó hatósággá válik.⁸⁵

Bár a két jövőkép közül inkább az első felel meg az elsődleges jogforrásoknak és a jelenlegi realitásoknak, az OLAF jogkörének második forgatókönyv szerinti kibővülése sem zárható ki.

Udvarhelyi Bence PhD, egyetemi adjunktus, Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Bűnügyi Tudományok Intézete

Az Office-tól a College-ig – Gondolatok az Európai Ügyészség szervezeti felépítéséről¹

Szerző(k): Udvarhelyi Bence

Bevezető gondolatok

Az Európai Unió pénzügyi érdekei büntetőjogi eszközökkel történő védelme történetében jelentős mérföldkövet jelentett az Európai Ügyészség felállítása. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ.) 86. cikke értelmében az Európai Unió Tanácsa (a továbbiakban: Tanács) különleges jogalkotási eljárás keretében, az Európai Parlament egyetértését követően egyhangúlag elfogadott rendeletben az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére az Eurojustból² Európai Ügyészséget hozhat létre. Az EUMSZ. 86. cikkében biztosított jogalapra hivatkozva az Európai Bizottság 2013-ban nyújtotta be az Európai Ügyészség felállításáról szóló rendeletjavaslatot³.

A javaslat a Tanácson belüli hosszas és intenzív megbeszélések során fokozatosan alakult, módosult és kiegészült, ennek eredményeképpen kimunkáltabbá vált az Európai Ügyészség (a továbbiakban: Ügyészség) szervezeti felépítése, precízebben kerültek megfogalmazásra az anyagi és eljárási szabályok, és észszerűsödött az egyes fejezetek tagolása.⁴ A hosszas tárgyalások során ugyanakkor egyértelművé vált, hogy a rendelet elfogadásához megkívánt egyhangúság a tagállamok közötti egyetértés hiányában nem teljesülhet. Ezt felismerve, 2017. április 3-án tizenhat tagállam bejelentette, hogy megerősített együttműködés⁵ keretében kívánja létrehozni az Európai Ügyészségi Hivatalt.

Az Európai Parlament egyetértését követően a Tanács végül 2017. október 12-én fogadta el az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről szóló rendeletet⁶.

Jelen tanulmánynak nem célja az Európai Ügyészségről szóló rendelet részletes bemutatása, ehelyütt kizárólag annak egy szegmensére, nevezetesen az Ügyészség szervezeti felépítésével kapcsolatos kérdésekre kíván fókuszálni. Ennek vizsgálata azért is alapvető fontosságú, mert az EPPO-rendelet ezen szabályai voltak azok, amelyek a tárgyalási folyamat alatt talán a legnagyobb változáson mentek át. Az Ügyészség szervezeti struktúráját érintő módosítások pedig értelemszerűen az Ügyészség eljárási szabályaira is kihatással voltak.

Az Európai Bizottság által javasolt hivatali (office) modell

Az EUMSZ. 86. cikke értelmében a Tanács az Európai Ügyészséget az Euro-justból hozhatja létre. A szerződés megfogalmazásból arra lehetett következtetni, hogy az Ügyészség felépítése az Eurojusthoz hasonló kollégiumi modellhez hasonló módon kerül kialakításra. Rendeletjavaslatában az Európai Bizottság ugyanakkor eltérő megoldással élt. A Bizottság álláspontja szerint az Eurojusthoz hasonló kormányközi kollégiumi modell súlyosan akadályozná az Ügyészség nyomozások során gyakorolt döntéshozatali függetlenségét. A kollégiumi mechanizmus a nemzeti érdekek maximális figyelembevételén alapul, hiszen így az uniós szerv döntéseinek meghozatala az érintett tagállamok hozzájárulásától függ. Ez azzal a veszéllyel járhat, hogy a tagállamok a nemzeti érdekeket az uniós érdekek elé helyezik, ezért a kollégiumi struktúra ellentmondana a független ügyészi szervezet gondolatának. A kollégiumi modell továbbá – mind a nyomozás során (például nyomozási intézkedések elrendelése és végrehajtása), mind pedig a bírósági eljárásban (például vádemelésről szóló döntés meghozatala) – jelentősen lelassítaná a döntéshozatalt, ezáltal csökkentené az Ügyészség hatékonyságát. Végezetül, a kollégiumi döntéshozatali modell idegen a tagállami hagyományoktól is, hiszen az Ügyészség mindig egyéni döntéseket hoz.⁷

Az Európai Bizottság az Európai Ügyészségről szóló rendeletjavaslatban így az ún. hivatali (office) modell mellett tette le a voksát, ami egy a Bizottság által decentralizáltnak nevezett⁸, de valójában centralizált elemeket is tartalmazó, többszintes, hierarchikus Európai Ügyészséget hozott volna létre.⁹ A modell szerint az Ügyészség a következőkből épül fel: az európai ügyész, az európai ügyész helyettesei, az EPPO-rendelet szerinti feladataik ellátásában őket támogató személyi állomány, valamint a tagállamokban működő delegált európai ügyészek.¹⁰

Az Európai Ügyészség központi szintje

Az Európai Ügyészség hivatali modellje alapján az Ügyészség élén az európai ügyész áll, aki irányítja az Ügyészség tevékenységét és szervezi munkáját. Az európai ügyész képviseli az Ügyészséget az uniós intézményekkel, a tagállamokkal és harmadik felekkel szemben. Az európai ügyészt az Európai Parlament hozzájárulásával az egyszerű többséggel határozó Tanács nevezi ki nyolcéves, nem megújítható időtartamra. Az európai ügyészt nyilvános felhívás alapján, egy héttagú testület véleményének kikérését követően olyan személyek közül kell kiválasztani, akiknek függetlenségéhez nem férhet kétség, és akik felsőbb bírói tisztségbe történő kinevezéshez előírt képesítéssel, valamint jelentős ügyészi tapasztalattal rendelkeznek. Amennyiben az európai ügyész már nem felel meg a feladatai ellátása kapcsán előírt feltételeknek, vagy ha súlyos kötelezettségszegést követett el, az Európai Unió Bírósága – az Európai Parlament, a Tanács vagy a Bizottság kérelmére – felmentheti tisztségéből.¹¹

Az európai ügyész munkáját feladata ellátása során négy helyettes segíti, akik távollétében vagy akadályoztatása esetén helyettesítik őt. Az európai ügyész négy helyettese közül az egyik hatásköre nevesített konkrétan, aki a költségvetés végrehajtásáért felelős.¹² Az európai ügyész helyetteseinek megbízási idejére, kinevezésére és felmentésére az európai ügyész vonatkozásában ismertetett szabályok irányadók.¹³

A delegált európai ügyészek

Az Ügyészség decentralizált szintjét a delegált európai ügyészek alkotják. Minden tagállamban legalább egy delegált európai ügyész működik, akik szervesen az Ügyészséghez tartoznak, az Európai Ügyészség hierarchikus rendszerének részét képzik.¹⁴ A delegált európai ügyészek az európai ügyész kizárólagos irányítása alatt járnak el, és csak az ő utasításait, iránymutatásait és döntéseit követik az eléjük utalt nyomozási és vádemelési feladatok ellátása során. A delegált európai ügyészi státuszukból fakadó feladatkörükben történő eljárás során teljes mértékben függetlenek a nemzeti ügyészségi szervektől, és azokkal kapcsolatban semmilyen kötelezettségük nincs. A delegált európai ügyészek ugyanakkor nemzeti ügyészi feladatkörüket is elláthatják. Amennyiben feladatköri összeütközés merülne fel, a delegált európai ügyészek értesítik az európai ügyészt, aki az illetékes nemzeti vádhatóságokkal folytatott konzultációt követően, az Ügyészség nyomozási és vádemelési tevékenységének ellátása érdekében utasíthatja őket, hogy a rendeletből eredő feladataikat helyezzék előtérbe. Ilyenkor az európai ügyész azonnal tájékoztatja erről az illetékes nemzeti vádhatóságokat.¹⁵

A delegált európai ügyészek tehát egy sajátságos, ún. „kétkalapos” jogállással¹⁶ rendelkeznek: a nemzeti ügyészségi szervezetbe integrálódva kettős feladatkört töltenek be. A delegált európai ügyészek egyrészt a nemzeti ügyészségek tagjai maradnak, megtartják nemzeti ügyészi feladataikat, a tagállamokban végzik tevékenységüket, operatív és működési szinten egyaránt betagozódnak a nemzeti bűnüldözési és jogrendszerekbe. Ezzel egyidejűleg azonban az Európai Ügyészség részévé is válnak, funkcionális és jogi függetlenséget élveznek, az európai ügyész nevében és irányítása alatt járnak el, cselekményeiket pedig az Ügyészség cselekményeinek kell tekinteni.¹⁷ A delegált ügyész így egyrészt a nemzeti szintből származva az Ügyészség tagjaként jár el, másrészt – az Európai Ügyészség meghosszabbított karjaként – a nemzeti igazságszolgáltatási rendszer részét képzi.¹⁸ Hatásköri összeütközés esetén ugyanakkor a rendelet értelmében az uniós feladat élvez elsőbbséget.¹⁹

A kétkalapos rendszer előnye, hogy a „nemzeti kalap” biztosítja a gyors és hatékony együttműködést a delegált európai ügyész és a nemzeti hatóságok között, továbbá lehetővé teszi, hogy a delegált európai ügyész – az Ügyészség feladat- és hatáskörével összeegyeztethető mértékben – gyakorolhassa a nemzeti ügyészi státuszából eredő hatásköreit és igénybe vehesse a vonatkozó nemzeti nyomozási és egyéb jogintézményeket.²⁰

A delegált európai ügyész – a bűncselekmény elkövetési helyének közelében – szorosan együttműködik a nemzeti hatóságokkal a nyomozás és vádemelés során, ismeri az adott jogrendszert, ahol a nyomozás és a vádemelés zajlik, és nyelvi problémái sincsenek.²¹ Ezáltal a delegált európai ügyész hatékony hidat képez a nemzeti és az uniós érdekek között.²²

A delegált európai ügyészek kétkalapos státusza ugyanakkor a gyakorlatban konfliktusokat is előidézhet az uniós és a nemzeti szint között. A delegált ügyészek ugyanis, egyrészt a státuszukból fakadó feladatkörükben történő eljárás során, teljes mértékben függetlenek a nemzeti ügyészségi szervektől és azokkal kapcsolatban semmilyen kötelezettségük nincs, másrészt viszont a nemzeti ügyészségek részét képezik. Ez pedig a koherencia hiányához, hatásköri összeütközésekhez és elszámolási problémákhoz vezethet.²³ Problematikus lehet továbbá annak a megítélése is, hogy melyek azok a kérdések, amelyek vonatkozásában a delegált európai ügyész a nemzeti ügyészségen belül fennálló hierarchiában köteles tevékenykedni, és melyek azok, amelyek esetén kifejezetten és kizárólagosan az Európai Ügyészség érdekében köteles eljárni.²⁴

A delegált európai ügyészeket az európai ügyész nevezi ki egy legalább három jelöltet tartalmazó tagállami listáról, ötéves, megújítható időtartamra. A delegált európai ügyészeknek rendelkezniük kell a felsőbb bírói tisztségbe történő kinevezéshez előírt képesítéssel, jelentős ügyészi tapasztalattal, és függetlenségükhöz nem férhet kétség. Olyan személy is kijelölhető, aki nem ügyész, ebben az esetben ugyanakkor a tagállam köteles az érintett személyt a nemzeti jog szerint ügyésznek kinevezni. A delegált európai ügyészeket az európai ügyész felmentheti, ha már nem felelnek meg a fent említett követelményeknek, a feladataik teljesítéséhez előírt feltételeknek, vagy súlyos kötelességszegést követnek el. Amíg a delegált európai ügyészek az Európai Ügyészség nevében látják el feladataikat, az európai ügyész hozzájárulása nélkül az illetékes nemzeti hatóságok nem menthetik fel őket nemzeti ügyészi tisztségükből.²⁵

Az Európai Ügyészség működési rendje

Az Európai Bizottság által eredetileg elképzelt hivatali modell szerint az Európai Ügyészség nyomozási és vádemelési tevékenységét fő szabály szerint az európai ügyész irányítása és felügyelete alatt a delegált európai ügyészek hajtják végre. Kivételes esetben ugyanakkor az európai ügyész magához vonhatja az ügyet és közvetlenül is gyakorolhatja hatáskörét, amennyiben az – a bűncselekmény súlya, a feltételezett elkövető helyzetével, a nyomozás uniós dimenziójával kapcsolatos különleges körülmények, a rendelkezésre álló nemzeti nyomozó hatóságok hiánya, vagy az érintett tagállam illetékes hatóságainak kérelme alapján – a nyomozás vagy a vádemelés érdekében szükségesnek mutatkozik.²⁶

Az Ügyészség nyomozási és vádemelési tevékenysége vonatkozásában az Unió tagállamainak területe olyan egységes jogi térségként²⁷ kezelendő, amelyen belül az Európai Ügyészség gyakorolhatja hatáskörét.²⁸ A nyomozás megindítására – a tagállami nemzeti hatóságok, uniós intézmények, szervek és hivatalok tájékoztatását vagy a bűncselekményről való hivatalbóli tudomásszerzést és a releváns információk beszerzését követően – az európai ügyész vagy az ő nevében és azonnali értesítése mellett a delegált európai ügyész írásbeli határozattal jogosult, ha megalapozottan feltehető, hogy az Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekményt követnek vagy követtek el. Ha a nyomozást az európai ügyész indítja meg, az ügyet egy delegált európai ügyész elé utalja, amivel lényegében meghatározza a büntetőeljárás lefolytatására joghatósággal rendelkező tagállamot is.²⁹ Az eljáró delegált ügyész kijelölése vonatkozásában a javaslat nem tartalmaz speciális rendelkezéseket, így ez az európai ügyész diszkrecionális hatáskörébe tartozik. A nyomozást az európai ügyész nevében és utasításai alapján a kijelölt delegált európai ügyész vezeti, aki maga végzi el a nyomozati cselekményeket, vagy erre utasíthatja a működési helye szerinti tagállam hatáskörrel rendelkező bűnüldöző hatóságait, akik teljesítik a delegált európai ügyész utasításait, és végrehajtják az eléjük utalt nyomozati cselekményeket. A határokon átnyúló ügyekben az európai ügyész több delegált európai ügyészt is bevonhat a nyomozásba, és közös csoportokat hozhat létre. Az európai ügyész felügyeli a delegált európai ügyészek által végzett nyomozásokat, biztosítja ezek összehangolását, szükség esetén pedig utasíthatja őket.³⁰

A nyomozás befejezetté nyilvánítását követően a delegált európai ügyész felülvizsgálat céljából benyújtja az európai ügyészhez az ügy összefoglalóját, a vádirat tervezetét és a bizonyítékok listáját. Az európai ügyész háromféle döntést hozhat: utasíthatja a delegált európai ügyészt, hogy szüntesse meg az eljárást; hogy utalja vissza az ügyet további nyomozásra; vagy hogy az ügyet vádirattal együtt terjessze az illetékes nemzeti bíróság elé. Vádemelés esetén a bírósági eljárás joghatóságát és az illetékes nemzeti bíróságot – az ügyet előterjesztő delegált európai ügyésszel szoros együttműködésben és a megfelelő igazságszolgáltatás érdekeit szem előtt tartva – az európai ügyész választja ki. A vádemelés és a bíróság elé állítás tekintetében az európai ügyész és a delegált európai ügyészek a nemzeti ügyészekkel azonos jogkörökkel rendelkeznek, így különösen: indítványt tehetnek; a bizonyításfelvételen részt vehetnek; és igény-be vehetik a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket.³¹

Az Európai Bizottság elképzelései szerint az Európai Ügyészség nyomozási és vádemelési tevékenységét fő szabály szerint a lehető legnagyobb hatékonyság és legalacsonyabb költségszint biztosítása érdekében az európai ügyész felügyelete mellett a tagállamokban működő delegált európai ügyészek útján látta volna el.³² A rendszer tehát a decentralizáció elvét követte, egyetlen centralizált döntésként az európai ügyész döntött volna a nyomozás befejezését követően a vádemelésről vagy az eljárás megszüntetéséről.³³

A hivatali modell ily módon nagymértékben a tagállami intézmények (nyomozó hatóságok és ügyészségek) közreműködésére épített.³⁴ A központi szinten lévő európai ügyész és helyettesei nem rendelkeztek volna elég erőforrással ahhoz, hogy minden egyes ügybe közvetlenül beavatkozzanak, így tevékenységük vélhetően az utasítások adására és a nyomozások felügyeletére korlátozódott volna. Ugyanakkor a tagállamonkénti egy delegált ügyész sem lett volna képes a nyomozás és vádemelés szempontjából szükséges valamennyi intézkedést maga megtenni, hanem a nemzeti hatóságokat kellett volna utasítaniuk a szükséges intézkedések megtételére. Így az európai ügyész és a delegált ügyészek csak utasításadási, felügyeleti és koordinációs feladatokat láttak volna el.³⁵

A Tanács által támogatott kollégiumi (college) modell

Az Európai Bizottság által kidolgozott hivatali modell nem nyerte el a tagállamok egy részének támogatását, ennek következtében fennállt a veszélye, hogy az Európai Ügyészség eredeti formájában nem kerülhet elfogadásra.³⁶ Ezért 2014 márciusában a Tanács görög elnöksége – részben a tagállami nemzeti parlamentek által kezdeményezett szubszidiaritási kifogás hatására³⁷ – módosítási javaslatot nyújtott be a Tanácsnak, amely alapjaiban tért el a Bizottság eredeti, centralizált Európai Ügyészség alapgondolatától.³⁸ Mivel a Tanács álláspontját a tagállamok többsége támogatta, az Európai Bizottság által kidolgozott hivatali modellt felváltotta a tagállamok és a Tanács által preferált kollégiumi (college) modell.

Az EPPO-rendelet véglegesen elfogadott szövege értelmében az Európai Ügyészség szervezetileg egy központi szintből és egy decentralizált szintből áll. A központi szintet az Ügyészség székhelyén található Központi Hivatal alkotja, ami az Ügyészi Kollégiumból, az állandó tanácsokból, az európai főügyészből, az európai főügyész helyetteseiből, az európai ügyészekből és az adminisztratív igazgatóból áll, míg a decentralizált szintet a tagállamokban lévő delegált európai ügyészek jelentik. A központi hivatalt és a delegált európai ügyészeket a feladataik ellátásában az Európai Ügyészség személyzete³⁹ segíti.⁴⁰

Az európai főügyész és helyettesei

Az Európai Ügyészség vezetője az európai főügyész, akinek hatáskörei az Európai Bizottság eredeti javaslatához képest jórészt adminisztratív feladatokra redukálódtak és csak kivételesen terjednek ki operatív döntések meghozatalára.⁴¹ Az EPPO-rendelet értelmében az európai főügyész megszervezi az Ügyészség munkáját, irányítja annak tevékenységét, döntéseket hoz az EPPO-rendeletnek és az Európai Ügyészség belső eljárási szabályzatának megfelelően, valamint képviseli az Európai Ügyészséget az Unió és az Európai Unió tagállamainak intézményeivel, valamint harmadik felekkel szemben.⁴²

Az európai főügyészt az Európai Parlament és az egyszerű többséggel döntő Tanács közös megegyezéssel nevezi ki, hétéves, nem megújítható időtartamra. Európai főügyész olyan személy lehet, akinek a függetlenségéhez nem férhet kétség; aki valamely tagállam ügyészi vagy bírói karának aktív tagja vagy aktív európai ügyész; rendelkezik a legmagasabb szintű ügyészi vagy bírói tisztségbe történő kinevezéshez szükséges képesítéssel; és a nemzeti jogrendszereket, a pénzügyi nyomozásokat és a büntetőügyekben folytatott nemzetközi igazságügyi együttműködést illetően releváns gyakorlati tapasztalatra tett szert vagy európai ügyészi hivatalt töltött be; valamint a tisztség betöltéséhez szükséges mértékben vezetői tapasztalattal és képesítéssel bír. Az európai főügyész kiválasztása nyilvános felhíváson alapul, a jelöltek listáját egy tizenkét főből álló tanácsadó testület állítja össze. Az európai főügyész felmentésére – az Európai Parlament, a Tanács vagy a Bizottság kérelmére – az Európai Unió Bírósága jogosult, amennyiben az érintett már nem tudja ellátni a feladatait, vagy ha súlyos kötelezettségszegés elkövetésében vétkes.⁴³

Az európai főügyész feladatainak ellátásában, illetve távollét vagy akadályoztatás esetén történő helyettesítésére két helyettest kell kinevezni. A helyetteseket az európai ügyészek közül az Ügyészi Kollégium nevezi ki, hároméves időtartamra, ami megújítható, de nem haladhatja meg az európai ügyészként betöltött hivatali idejüket. Az európai főügyész helyettesei megőrzik európai ügyészi jogállásukat. Az Ügyészi Kollégium jogosult arra, hogy a helyetteseket e tisztségükből felmentse, ha már nem tudják ellátni az ezzel kapcsolatos feladataikat. Az európai főügyész helyetteseinek megválasztására és feladatainak ellátására vonatkozó szabályokat és feltételeket az Európai Ügyészség belső eljárási szabályzatában kell rögzíteni.⁴⁴

Az Ügyészi Kollégium

Az Európai Ügyészség „ügyvezető szervének”⁴⁵ tekinthető Ügyészi Kollégiumot az európai főügyész és tagállamonként egy-egy európai ügyész alkotja. Az Ügyészi Kollégium ülésein az európai főügyész elnököl, és ő felel az ülések előkészítéséért. Az Ügyészi Kollégium egyszerű többséggel határoz, szavazategyenlőség esetén az európai főügyész döntő szavazattal rendelkezik. Az Ügyészi Kollégium feladata az Európai Ügyészség tevékenységének általános felügyelete, így határoz stratégiai, valamint a konkrét ügyek nyomán felmerülő általános kérdésekben, különösen annak biztosítása érdekében, hogy az Európai Ügyészség vádhatósági eljárásra vonatkozó irányvonala a tagállamok mindegyikében egységes, hatékony és következetes legyen. Az Ügyészi Kollégium ugyanakkor a konkrét ügyeket illetően operatív döntéseket nem hozhat⁴⁶.

Az Ügyészi Kollégium fogadja el az Európai Ügyészség belső eljárási szabályzatát⁴⁷, amelyben meg kell állapítani a kollégium általános felügyeleti tevékenységei végzésének, valamint a stratégiai és általános ügyekkel kapcsolatos határozatok meghozatalának részletszabályait.⁴⁸ Az Ügyészi Kollégium hozza létre továbbá az állandó tanácsokat⁴⁹, nevezi ki a delegált európai ügyészeket⁵⁰ és fogadja el az Ügyészség költségvetését⁵¹.

Az állandó tanácsok

Az Ügyészi Kollégium – az európai főügyész javaslatára elfogadott – döntésével létrehozott állandó tanácsok három állandó tagból állnak. Az elnöki tisztet az európai főügyész, az egyik helyettese, vagy az elnöknek kijelölt egyik európai ügyész tölti be, a másik két tag pedig két európai ügyész. Egyazon európai ügyész egyszerre több állandó tanácsnak is a tagja lehet.⁵² Az állandó tagokon kívül részt vesz az állandó tanács tanácskozásain az adott ügyben a nyomozást és a vádhatósági eljárást felügyelő európai ügyész is, aki meghatározott kérdésekben szavazati joggal is rendelkezik. Az állandó tanácsok – szavazati jog nélkül – az ügyben érintett más európai ügyészeket vagy delegált európai ügyészeket is meghívhatnak az üléseikre. Az állandó tanács egyszerű többséggel határoz, minden tag egy szavazattal rendelkezik, szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt.⁵³

Az állandó tanácsok legfőbb feladata a delegált európai ügyészek által folytatott nyomozások és vádhatósági eljárások ellenőrzése és irányítása, a határokon átnyúló ügyekben a nyomozások és vádhatósági eljárások koordinálása, illetve az Ügyészi Kollégium által hozott határozatok végrehajtásának biztosítása. E feladatkörük teljesítése során az állandó tanácsok számos operatív kérdésben határozhatnak, ami miatt az állandó tanácsokat többen az Európai Ügyészség „szívének”⁵⁴ tekintik. Az állandó tanácsok dönthetnek

az ügy bíróság elé viteléről;
az eljárás megszüntetéséről;⁵⁵
az egyszerűsített vádhatósági eljárás alkalmazásáról és a delegált európai ügyész utasításáról az ügy jogerős lezárása érdekében;
az ügy nemzeti hatóságoknak történő átadásáról;
a nyomozás újbóli megindításáról;
a delegált európai ügyész arra történő utasításáról, hogy nyomozást indítson;
a delegált európai ügyész arra történő utasításáról, hogy gyakorolja a saját hatáskörbe vonás jogát;
stratégiai kérdéseknek vagy konkrét ügyek nyomán felmerülő általános kérdéseknek az Ügyészi Kollégium elé terjesztéséről;
az ügy kiosztásáról;
az ügy áthelyezéséről;
az európai ügyész azon döntésének jóváhagyásáról, hogy maga folytathassa le a nyomozást.

Az állandó tanács a nyomozást, illetve vádhatósági eljárást felügyelő európai ügyészen keresztül – az alkalmazandó nemzeti joggal összhangban – utasításokat adhat a konkrét ügyben eljáró delegált európai ügyész számára, ha ez a nyomozás, illetve a vádhatósági eljárás hatékony lefolytatása, az igazságszolgáltatás érdekének érvényesülése, illetve az Európai Ügyészség koherens működésének biztosítása érdekében szükséges.⁵⁶

Az európai ügyészek

A tagállamonként egy-egy európai ügyész alapvető feladata a tagállamokban eljáró delegált európai ügyészek által folytatott nyomozások és vádhatósági eljárások felügyelete az állandó tanács nevében és utasításaival összhangban. Az európai ügyészek az általuk felügyelt ügyekről összefoglalót készítenek, illetve adott esetben a delegált európai ügyészek határozattervezetei alapján javaslatot tesznek az érintett állandó tanács által hozandó határozatokra vonatkozóan. Az európai ügyészek – az alkalmazandó nemzeti joggal összhangban, és az illetékes állandó tanács utasításainak megfelelően – konkrét ügyben utasításokat adhatnak az eljáró delegált európai ügyész számára, ha erre szükség van a nyomozás, illetve vádhatósági eljárás hatékony lefolytatásához, az igazságszolgáltatás érdekének érvényesüléséhez, illetve az Európai Ügyészség koherens működésének biztosításához. Bár az ügyet felügyelő európai ügyészek nem szükségszerűen tagjai az ügyért felelős állandó tanácsnak⁵⁷, a tagállamukban összekötőként működnek és információs csatornaként szolgálnak az állandó tanácsok és a delegált európai ügyészek között, a delegált európai ügyészekkel szorosan együttműködve a tagállamukban ellenőrzik az Európai Ügyészség feladatainak végrehajtását, valamint biztosítják a központi hivatal és a delegált ügyészek közötti hatékony információáramlást⁵⁸.

Az európai ügyészek ily módon egy közbülső szintet jelentenek az állandó tanácsok és a delegált európai ügyészek között.⁵⁹ Így a tagállamok bizonyos fokú kontrollt gyakorolhatnak az Európai Ügyészség centrálisan meghozott döntései felett.⁶⁰

Az európai ügyészeket a Tanács nevezi ki egyszerű többséggel – az európai főügyész megválasztásában is szerepet játszó tanácsadó testület indokolt véleménye alapján – a tagállamok által jelölt három-három személy közül, hatéves, nem megújítható időtartamra, amely azonban a Tanács döntése alapján egy alkalommal legfeljebb három évvel meghosszabbítható. Az Európai Ügyészség munkája folyamatosságának biztosítása érdekében az európai ügyészek egyharmada helyére háromévente új személyeket kell kinevezni. Európai ügyésszé olyan személyek nevezhetők ki, akik az adott tagállam ügyészi vagy bírói karának aktív tagjai; akiknek a függetlenségéhez nem férhet kétség; és akik rendelkeznek a magas szintű ügyészi vagy bírói tisztségbe történő kinevezéshez szükséges képesítéssel, és akik a nemzeti jogrendszereket, a pénzügyi nyomozásokat és a büntetőügyekben folytatott nemzetközi igazságügyi együttműködést illetően releváns gyakorlati tapasztalatra tettek szert. Az európai főügyészhez hasonlóan az európai ügyészeket is az Európai Unió Bírósága – az Európai Parlament, a Tanács vagy a Bizottság kérelmére – mentheti fel tisztségéből, ha az illető személy már nem tudja ellátni a feladatait vagy súlyos kötelezettségszegés elkövetésében vétkes.⁶¹

A delegált európai ügyészek

Az Európai Ügyészség decentralizált szintjét – az Európai Bizottság hivatali modelljéhez hasonlóan – a delegált európai ügyészek alkotják. Minden tagállam legalább két delegált európai ügyésszel rendelkezik, akik az Európai Ügyészség nevében járnak el saját tagállamukban, és a nemzeti ügyészekkel azonos jogkörökkel rendelkeznek a nyomozás, a vádhatósági eljárás és az ügyek bíróság elé vitele tekintetében. A delegált európai ügyészek felelnek az általuk indított, nekik kiosztott, illetve a saját hatáskörbe vont nyomozásokért és vádhatósági eljárásokért, valamint az ügyek bíróság elé viteléért, így különösen jogkörrel rendelkeznek arra, hogy a bírósági eljárás során indítványt tegyenek, a bizonyításfelvételen részt vegyenek, és igénybe vegyék a nemzeti jog alapján rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket.⁶² Bár nagyfokú autonómiával rendelkeznek, a delegált európai ügyészek az üggyel megbízott – a delegált európai ügyésszel fő szabály szerint azonos tagállamból származó⁶³ – európai ügyész felügyelete mellett, és az illetékes állandó tanács irányítása és utasításai alapján járnak el.⁶⁴ A delegált európai ügyészek feladataik ellátása során kötelesek követni az adott üggyel megbízott állandó tanács iránymutatásait és utasításait, valamint az ügyet felügyelő európai ügyész utasításait.⁶⁵ Ha egy delegált európai ügyész úgy ítéli meg, hogy a központi hivatal utasítása olyan intézkedés meghozatalára kötelezné őt, amely nem felel meg a nemzeti jogának, akkor az európai főügyésztől kérnie kell ezen utasítás felülvizsgálatát.⁶⁶

A delegált európai ügyészek az Európai Ügyészség szerves részét képzik, és ilyen minőségükben az Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekmények tárgyában folytatott nyomozások és vádhatósági eljárások során kizárólag az Ügyészség nevében és részéről járnak el a saját tagállamuk területén.⁶⁷ A delegált európai ügyészek ugyanakkor nemzeti ügyészi feladatokat is elláthatnak, ha ez nem akadályozza őket⁶⁸ a rendelet szerinti kötelezettségeik teljesítésében.⁶⁹ Ez azt jelenti, hogy a delegált európai ügyészek – a Bizottság hivatali modelljében is szereplő – kétkalapos jogállása megmarad.

A tagállamok által jelölt delegált európai ügyészeket – az európai főügyész javaslatára – az Ügyészi Kollégium nevezi ki ötéves, megújítható időtartamra. A delegált európai ügyészek olyan személyek lehetnek, akik az őket jelölő tagállamok ügyészi vagy bírói karának aktív tagjai, akik függetlenségéhez nem férhet kétség, és akik rendelkeznek a szükséges képesítéssel és a nemzeti jogrendszerüket illetően szerzett releváns gyakorlati tapasztalattal. A delegált európai ügyészt az Ügyészi Kollégium felmentheti tisztségéből, ha úgy ítéli meg, hogy már nem teljesíti a kinevezéséhez szükséges követelményeket, nem tudja ellátni a feladatait, vagy súlyos kötelezettségszegés elkövetésében vétkes.⁷⁰

Az adminisztratív igazgató

Az Európai Ügyészséget igazgatási és költségvetési célokból az adminisztratív igazgató irányítja, aki e körben az Ügyészség jogi képviselője és az Ügyészség költségvetésének végrehajtója.⁷¹ Az adminisztratív igazgató feladatait függetlenül eljárva látja el, és egyetlen kormánytól vagy más szervtől sem kérhet vagy fogadhat el utasítást. Az adminisztratív igazgató felelős az Európai Ügyészség számos igazgatási feladatának végrehajtásáért. Az adminisztratív igazgatót az Európai Ügyészség eljárási szabályzatának megfelelően, nyílt és átlátható kiválasztási eljárás keretében, az európai főügyész által javasolt jelöltek listájáról az Ügyészi Kollégium nevezi ki. Az adminisztratív igazgató hivatali ideje négy év, amit az Ügyészi Kollégium – az adminisztratív igazgató tevékenységének értékelése és az európai főügyész javaslata alapján eljárva – egyszer, legfeljebb négy évre meghosszabbíthat. Az adminisztratív igazgató elszámolással tartozik az európai főügyésznek és az Ügyészi Kollégiumnak, az Ügyészi Kollégium tagjainak kétharmados többségével hozott határozatával elbocsátható az Európai Ügyészségtől.⁷²

Az Európai Ügyészség működésére és eljárására vonatkozó főbb szabályok

Az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekmény elkövetése esetén az Ügyészség hivatalból, az officialitás elve alapján köteles eljárni, amit a törvényesség és a jogbiztonság elve, valamint az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel szembeni zéró tolerancia elve indokolja.⁷³ Annak érdekében, hogy az Európai Ügyészség megállapíthassa, hogy valamely ügyben hatáskörrel rendelkezik-e vagy sem, az EPPO-rendelet átfogó tájékoztatási kötelezettséget⁷⁴ ír elő a nemzeti és uniós hatóságok számára.⁷⁵

Az Európai Ügyészség hatáskörét kétféleképpen gyakorolhatja: nyomozás indításával vagy az ügy saját hatáskörbe vonásával.⁷⁶ E körben fontos kiemelni, hogy míg az Európai Bizottság eredeti rendeletjavaslata szerint a nyomozás megindítása és lefolytatása az európai ügyész vagy az ő nevében a delegált európai ügyész hatáskörébe tartozott volna⁷⁷, addig az EPPO-rendelet végleges szövege értelmében ezek a hatáskörök kizárólag a delegált európai ügyészeket illetik meg.⁷⁸

A nyomozás megindítására akkor kerülhet sor, ha az alkalmazandó nemzeti jognak megfelelően alapos okkal feltételezhető, hogy az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó bűncselekményt követnek vagy követtek el. A nyomozás megindítása és az ügy kezelése fő szabályként azon tagállam delegált európai ügyésze hatáskörébe tartozik, amelyben a büntetendő tevékenység összpontosul, illetve, több bűncselekmény elkövetése esetén, amelyben a bűncselekmények többségét követték el. Az ügyben joghatósággal bíró másik tagállam delegált európai ügyésze csak akkor indíthat nyomozást, illetve őt az illetékes állandó tanács csak abban az esetben utasíthatja nyomozás megindítására, ha a fenti fő szabálytól való eltérés az alábbi – fontossági sorrendben felsorolt – szempontok kellően indokolják: a gyanúsított vagy vádlott szokásos tartózkodási helye; a gyanúsított vagy vádlott állampolgársága; az a hely, ahol a legjelentősebb pénzügyi kár bekövetkezett.⁷⁹

A saját hatáskörbe vétel joga⁸⁰ a nemzeti hatóságok előtt már folyamatban lévő eljárások vonatkozásában gyakorolható, amennyiben az érintett hatóság úgy ítéli meg, hogy a nyomozás az Európai Ügyészség hatáskörébe tartó bűncselekményt érint, és erről a tényről az Ügyészséget tájékoztatja.⁸¹

A nyomozási eljárás során az eljáró delegált európai ügyész vagy saját maga végezhet nyomozási cselekményeket és egyéb intézkedéseket⁸², vagy azok elvégzésére utasíthatja a tagállama illetékes hatóságait. A nemzeti hatóságok – a nemzeti joggal összhangban – kötelesek a delegált európai ügyész utasításainak eleget tenni és a nekik kijelölt intézkedéseket végrehajtani.⁸³ Kivételes esetben az ügyet felügyelő európai ügyész – az illetékes állandó tanács jóváhagyásával – indokolással ellátott határozatban dönthet úgy, hogy személyesen folytatja le a nyomozást, amennyiben ez a nyomozás vagy a vádhatósági eljárás eredményességéhez a bűncselekmény súlyossága – különös tekintettel annak lehetséges uniós szintű következményeire –, az uniós tisztviselők vagy egyéb alkalmazottak, illetve az uniós intézmények tagjainak érintettsége, vagy az ügyáthelyezési mechanizmus sikertelensége miatt elengedhetetlen.⁸⁴

A nyomozás befejezését követően az eljáró delegált európai ügyész jelentést nyújt be az ügyet felügyelő európai ügyésznek, amely tartalmazza az ügy összefoglalását, valamint egy arra vonatkozó határozattervezetet, hogy az ügyben nemzeti bíróság előtt folyjon-e a vádhatósági eljárás, vagy pedig az eljárás átadására, megszüntetésére vagy egyszerűsített vádhatósági eljárásra kerüljön-e sor. Az ügyet felügyelő európai ügyész továbbítja a dokumentumokat az illetékes állandó tanácsnak, amihez szükséges esetén a saját megállapításait is mellékeli. Az állandó tanács a delegált európai ügyész javaslata alapján határozatot hoz, a delegált ügyész pedig ennek megfelelően köteles folytatni az ügyet.⁸⁵ A nyomozás eredményeképpen az állandó tanács háromféle határozatot hozhat: vádemelésre utasíthatja a delegált európai ügyészt, megszüntetheti az eljárást vagy egyszerűsített vádhatósági eljárás alkalmazásáról dönthet. A vádhatósági eljárást fő szabályként az eljáró delegált európai ügyész tagállamában kell megindítani, az állandó tanács ugyanakkor indokolt esetben úgy is határozhat, hogy a gyanúsított vagy vádlott szokásos tartózkodási helye, állampolgársága vagy a legjelentősebb pénzügyi kár bekövetkezte szerinti tagállamban indítja meg a vádhatósági eljárást, és ennek megfelelő utasítást ad az említett tagállam delegált európai ügyészének.⁸⁶

Összegzésképpen megállapítható, hogy az Európai Ügyészség eljárására, a nyomozásra, a vádemelésre és a bírósági eljárásra vonatkozó szabályok az Európai Bizottság eredeti rendeletjavaslatához képest koncepcionálisan nem módosultak jelentős mértékben. Az elfogadott EPPO-rendelet ugyanakkor az eredeti szöveghez képest lényegesen részletesebben szabályozza az Ügyészség eljárására vonatkozó szabályokat. A módosítások és kiegészítések egy része összefügg az Európai Ügyészség szervezetét érintő változásokkal, hiszen az eredeti hivatali modellhez képest a kollégiumi modell több szereplőt hozott létre, ami az eljárási szabályokat is komplexebbé tette.

Az Európai Ügyészség egy alternatív modellje: a hálózati (network) modell

Az Európai Bizottság által kezdeményezett kollégiumi struktúra és a görög elnökség által javasolt kollégiumi modell alternatívájaként Polt Péter, Magyarország legfőbb ügyésze a legfőbb ügyészek hálózatának 2014. október 22–24 között, Trierben megrendezett hetedik plenáris ülésén fogalmazta meg az ún. hálózati (network) modellt, ami – álláspontja szerint – hatékonyabb megoldást kínál az Európai Ügyészség két másik modellje által megfelelően meg nem oldott, problematikus kérdésekre.

A decentralizált modell koncepciójából kiinduló hálózati modell szerint az Európai Ügyészség delegált európai ügyészek decentralizált hálózataként működne, amely feladata az Európai Ügyészség hatáskörébe tartozó ügyek tagállami szinten, a nemzeti jogrendszer keretein belül történő intézése. A hálózatot egy fokozott, továbbfejlesztett és megerősített központi, az Eurojustnál szerveződő vagy az Eurojusthoz csatolt koordinációs egység fogná össze, irányítaná, támogatná és segítené.

A hálózati modell szerinti struktúra három szintet foglal magában. A legalacsonyabb szintet az adott tagállam legfőbb ügyészeinek alárendelten működő, specializált ügyészekből álló tagállami ügyészségek alkotják, amelynek ügyészei delegált európai ügyészként járnak el. Ezek az ügyészségek kizárólagos hatáskörrel rendelkeznek az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel kapcsolatos nyomozások és vádhatósági tevékenységek tekintetében. A nyomozások a tagállami jog szerint zajlanak, a vádemelésre pedig a tagállami bíróságok előtt kerül sor. A második szintet a delegált európai ügyészek közötti koordinációt és adminisztrációt biztosító egység jelenti, amely maga az Eurojust vagy az Eurojusthoz rendelt speciális szervezeti egység révén valósul meg. E szint feladatai közé tartozik a folyamatban lévő nyomozások összehangolása, logisztikai, elemző, pénzügyi és adminisztratív támogatása, az információcsere és az operatív segítségnyújtás, valamint a vádemelés helyének meghatározására, a joghatósági összeütközések feloldására, illetve az eljárások átadására és átvételére vonatkozó döntések meghozatala. A harmadik szintet pedig – az Európai Unión belül már működő – Legfőbb Ügyészek Konzultatív Fóruma alkotja, amely stratégiai döntéshozatali, ellenőrzési és általános felügyeleti jogköröket gyakorol, egyedi ügyekben viszont nem járhat el. A Konzultatív Fórum teljes jogú tagjai azok a tagállamok, amelyek az Európai Ügyészséget létrehozó együttműködésben részt vesznek, míg a hálózathoz nem csatlakozó államok megfigyelőként vehetnek részt az üléseken. Az Eurojust elnökét szintén meg kell hívni a Konzultatív Fórum ülésére.

A hatáskörök megosztása alapján tehát a felügyeletet a tagállami szint, az irányítási jogkört az érintett delegált ügyészek, míg az ellenőrzési és stratégiai irányítási szerepet a Legfőbb Ügyészek Konzultatív Fóruma gyakorolja. Az irányító testület stratégiai iránymutatásait az érintett nemzeti tagok részvételével az Eurojust kollégiuma hajtja végre.

A hálózati modell alapján a speciális ügyészségek delegált európai ügyészei a gyakorlatban már bevált és sikeresen működő közös nyomozócsoportokhoz hasonló módon működnének együtt, azzal a különbséggel, hogy a nyomozócsoportokkal szemben ez egy állandó kooperációs fórumot hozna létre. Ennek alapján az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekkel kapcsolatos valamennyi adat, információ és bizonyíték formális megkeresések nélkül kicserélhető és megosztható, informális úton nyomozati cselekmények kérhetők, az eljárási cselekmények során a megkereső hatóság jelen lehet és el is járhat, így például tanúkat és gyanúsítottakat hallgathat meg a megkereső fél vonatkozó nemzeti joga szerint. A modell így helyettesítheti a már létező, kölcsönös jogsegélykérelmen alapuló tagállamok közötti mechanizmusokat azokban az esetben is, ha csak egy tagállam érintett.

A hálózati modell előnye, hogy nem egy teljesen újszerű szervezeti struktúrát és intézményes együttműködési rendszert alakít ki, hanem a már meglévő, kipróbált és hatékonyan működő intézményekre – különösen a közös nyomozócsoportok megoldásaira – alapoz, és azokat próbálja megerősíteni és továbbfejleszteni. A modell elsősorban a tagállami struktúrákra és jogrendszerekre épít: tagállami szinten valósítják meg az operatív feladatokat (nyomozás, nyomozás felügyelete, vádemelés, vádképviselet), gyakorolják a felügyeleti és irányítási jogkört, a tagállami egységek közvetlenül kapcsolódnak a tagállami legfőbb ügyészükhöz, a koordinációért és együttműködésért felelős második szint pedig szintén közvetlen kapcsolatban áll a tagállamok legfőbb ügyészeivel. A hálózati modell ily módon megőrzi a klasszikus, ügyészi szervezetekre jellemző hierarchikus berendezkedést, azonban a feladatok decentralizáltan elosztottak és tagállami kézben maradnak. Mindezek alapján a modell nem sérti a szubszidiaritás elvét, így hatékony alternatívát jelenthet az Európai Ügyészség egyéb modelljeivel nem szimpatizáló tagállamok számára.⁸⁷

Bár a 2017-ben elfogadott EPPO-rendelet végül nem a hálózati modell mellett foglalt állást, annak vannak olyan elemei, amelyeket az Unió a fennmaradó vitás és problémás helyzetek rendezése érdekében továbbra is alkalmazhatna. Ilyen elem lehet különösen az Eurojust megerősítése, a közös nyomozócsoportok intézményesítése és fejlesztése, valamint a hálózatos alapú együttműködési formák megerősítése. Az Unió már számos mellérendelt, decentralizált, hálózatos igazságügyi együttműködési rendszert dolgozott ki, amelyek felbecsülhetetlen szerepet játszanak a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelemben. Ezen együttműködési formák kevésbé bürokratizáltak, a tagállamok kooperációján alapulnak, hozzájárulnak az ügyek gyorsabb és hatékonyabb elintézéséhez és – a bizalmatlanságot sugalló hierarchikus rendszerekkel szemben – a tagállamok közötti kölcsönös bizalmat is növelik. Mindezek miatt a hálózati együttműködési modell egy hatékony megoldást jelenthet a kimaradó és a harmadik országokkal való együttműködés vonatkozásában is.⁸⁸

Zárógondolatok

Összegzésképpen megállapítható, hogy az Európai Ügyészség szervezeti felépítésére vonatkozó szabályozás a rendelet tárgyalása során sokat változott.

Az Európai Bizottság által elképzelt, központosított, vertikálisan centralizált hivatali szerv helyett az Ügyészség végül a tagállamok nyomására egy kormányközi, horizontálisan tagozódott szupranacionális szervvé vált. A korábbi hivatali modellhez képest a tagállamok által támogatott kollégiumi modell decentralizáltabb struktúrát jelent, ahol az Európai Ügyészség a tagállami rendszerekbe ágyazódva működik és a döntéshozatal is jóval közelebb került a tagállamokhoz. Ezáltal az Ügyészség megfelelően figyelembe tudja venni az egyes eltérő jogrendszereket, nemzeti sajátosságokat, jogi hagyományokat és nyelvi különbségeket, valamint biztosíthatja a megfelelő hatékonyság elérését. Mindez az Európai Ügyészség elfogadottságát és legitimációját is erősítheti.⁸⁹

A kollégiumi modell egy összetett, horizontálisan szervezett ügyészi hálózatot hoz létre, amelyben megtalálható az ügyészi szervezetekre jellemző hierarchikus felépítés, a hivatali modellel ellentétben azonban a központi szint jelentősen kibővült, amely következtében a feladatok nem egy kézben összpontosulnak, hanem észszerűbben oszlanak meg az egyes szervezeti egységek között.⁹⁰ Az Ügyészség szervezetének komplexebbé válása ugyanakkor hátrányt is jelenthet. Míg az Európai Bizottság hivatali modellje egy egyszerű struktúrát hozott volna létre, rövid utasítási lánccal, addig a végleges rendelet kollégiumi modellje egy négyszintes rendszert (Ügyészi Kollégium, állandó tanácsok, európai ügyész, delegált európai ügyész) alakított ki. Bár az Európai Ügyészség struktúrája jobban figyelembe veszi a tagállami szuverenitást, a két további szint – Ügyészi Kollégium, állandó tanácsok – beiktatásával a hatáskörök megosztása is komplexebbé vált, ami megnehezítheti a gyors és hatékony döntéshozatalt, a nyomozások és az eljárások elhúzódását eredményezheti, ami végső soron a szervezet hatékonyságát akadályozhatja.⁹¹

Az Európai Ügyészség felállításáról szóló rendelet 2017. november 20-án lépett hatályba, és az Európai Ügyészség az Európai Bizottság eredeti tervei szerint 2020 végén kezdte volna meg a működését. Az Ügyészség gyakorlati tevékenységének megkezdését követően fogunk tehát választ kapni arra a kérdésre, hogy a szervezet a jelenlegi formájában képes lesz-e hozzájárulni az Európai Unió pénzügyi érdekei védelme hatékonyságának növeléséhez és az ezeket sértő bűncselekmények elleni eredményes fellépéshez, vagy hogy szükség lesz-e az Ügyészség szervezeti struktúrájának bizonyos szintű átalakítására.

Udvarhelyi Bence PhD, egyetemi adjunktus, Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudomá-nyi Kar, Bűnügyi Tudományok Intézete