Az integritásvizsgálatok szerepe a korrupció elleni küzdelemben

Bevezetés

Bár a szó, integritás, mindannyiunk által, széles körben ismert, azonban annak vizsgálat szintű megjelenése és kapcsolata a korrupció elleni küzdelemmel már korántsem köztudott. Adott egy globális szintű jelenség, a korrupció, amely egyidős az emberiséggel, és amely ellen többek között pont azért is nehéz a hatékony küzdelem, mert megjelenési formái, színterei minden korban alkalmazkodnak a világ változásaihoz anélkül, hogy a korrupcióval járó nagyfokú látencia csökkenne.

A jogállamok felismerték, hogy a korrupciós bűncselekmények visszaszorítása érdekében nem elég önmagában az egyéni felelősségre összpontosító utólagos fellépés, hanem szükséges és indokolt a megelőzést is hangsúlyozni, azaz vizsgálni a korrupció kialakulásához vezető körülményeket is, amelyek viszont elkövetési helyenként és elkövetési időnként eltérőek.

Ennek az újfajta megközelítésnek az egyik irányzata az integritás-szemlélet.

Az integritás jelentése, jellemzése, története, kialakulása

Az integritás szó a latin eredetű ’integer, -gra, -grum’, azaz érintetlen, ép jelentésű melléknévre vezethető vissza.¹  A magyar nyelv értelmező szótára szerint az integritás valaminek az az állapota, hogy belőle egyetlen rész vagy elem sem hiányzik; maga a szó épséget, eredeti teljességet, csorbítatlanságot takar.²  Az idegen szavak és kifejezések kéziszótára az integritás szó jelentését a fentieken túl kiegészíti még a feddhetetlenséggel, a tisztességgel és a becsülettel.³  Megállapítható tehát, hogy az integritás egyfajta tisztaságot vagy érinthetetlenséget mint morális eszenciát jelöl.⁴  Az integritás etikailag a pártatlanság, a tisztességes és szakmai alapokon nyugvó feladatellátás, az átláthatóság, a felelősség, az elszámoltathatóság és az egyenlő esélyek biztosítása mint értékek melletti kiállást takarja.⁵

Amennyiben egy természetes személy integritásáról beszélünk, úgy olyan ember jellemzőjeként használhatjuk az integritás szót, aki a saját maga által vállalt elvei mentén cselekszik, továbbá akinek az elvei és cselekedetei összhangban vannak egymással.⁶  Ezen szociológiai értelemben vett definícióval összhangot mutat a magyar jogi szabályozásban felelhető integritás-fogalom is, amely nem a természetes személyek, hanem az egyes szervezetek vonatkozásában ad meghatározást az integritás fogalmára. Az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről szóló 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet meghatározása szerint az integritás az államigazgatási szerv szabályszerű, a hivatali szervezet vezetője és az irányító szerv által meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek megfelelő működését jelenti.⁷

Bár a kormányrendelet meghatározása az államigazgatási szervezetekre koncentrál, azonban álláspontom szerint az abban meghatározott integritás-fogalom megfeleltethető egy általános, a szervezetekre vonatkozó meghatározásra. Ennek alapján tehát egy szervezet integritásán az adott szervnek a rá irányadó célkitűzéseknek, elveknek, előírásoknak megfelelő működést érthetjük. Amennyiben a szerv képviseletében vagy érdekében eljáró személyek az adott szervezet értékeinek mentén látják el a tevékenységüket, úgy mindezen személyek egyéni teljesítménye alapján megvalósulhat a szervezet egészének integritása.

A fenti elemek alapján határozható meg az integritás-rendszer, amely egy olyan, az integritás jegyében működő, sok kisebb elemből felépülő, adott szabályok szerint működő egész, amelyben pontosan ezeken az elemeken keresztül érvényesül az az eszme, célkitűzés, működési elv, amely az egész rendszer meghatározója.

A rendszerműködés érdekében szükséges beépíteni különböző fékeket és ellenőrző szerepet betöltő elemeket is, amelyek az integritás hatékonyabb megvalósulását, továbbá az elszámoltathatóságot segítik elő.

Kiválóan szemlélteti ezt az elgondolást az ún. fészek-metafora⁸ . Az ausztrál professzorok által létrehozott hasonlat lényege szerint, ahogyan a madárfészek kicsi, önmagukban véve gyengécske ágai a közöttük lévő sokféle anyagból felépülő kötőanyag révén, együttesen egy erős egészet alkotva képesek a törékeny madártojásokat megóvni, úgy az egy szervezeten belül részt vevő egyének is együtt, a közöttük fennálló sűrű kapcsolati viszonyrendszer által képesek olyan együttműködést megvalósítani, amely képes az integritás törékeny ideáját körbevenni és megvédeni.

De miért is válhat a korrupcióellenes küzdelem egyik hatékony eszközévé az integritás-szemlélet alkalmazásán keresztül az integritás középpontba állítása? Ez az antikorrupciós szemlélet már nem a vertikális felelősségi viszonyokra épít, hanem „a horizontális, kölcsönös felelősségi viszonyok potenciális erejére irányítja a figyelmet”⁹ . Ennek alapján tehát jellemzően már nem az egyén ‒ akár büntető-jogi, akár fegyelmi ‒ felelősségre vonásán keresztül várják a korrupciós maga-tartások visszaszorítását, hanem az egyén és azon szervezet integritásának megvalósításában, amelynek keretében az előbbi a tevékenységét elvégzi. A hangsúly tehát áttolódik a külső kontroll felől a belső, az egyének között fennálló kölcsönös számonkérési lehetőségre,¹⁰  továbbá magára az egyére, aki akár önfejlesztés, képzés, akár a tevékenységét biztosító szerv vezetői által biztosított szervezeti integritás révén tartózkodik a korruptív magatartástól.

Az integritás-szemlélet

Az integritás-szemlélet hozta változást leginkább egy a korruptív magatartás közösségen belüli hatásaira vonatkozó, régóta közismert, a romlott alma hasonlatán keresztül lehet egyszerűen szemléltetni. Az eredeti hasonlat szerint, ha egy romlott alma bekerült egy egészséges almákkal teli ládába, úgy az általános tapasztalatok szerint előbb vagy utóbb a többi alma is romlottá válik.¹¹  A fenti almák gazdája akkor jár el észszerűen, ha minél sűrűbben átvizsgálja a ládát és kiszórja belőle a romlott példányokat. Az alma-hasonlat szerint tehát, ha az adott szervezeti egységbe olyan egyén kerül, aki korruptív magatartásra hajlamos, úgy ezen magatartás idővel átragad a társaira is, melynek elkerülése érdekében szükséges az egész szervezet folyamatos monitorozása, majd a korruptív egyén eltávolítása.

Látható azonban, hogy ez a drasztikus beavatkozás nem nyújt megfelelő megoldást többek között arra az esetre nézve, amikor az alma már megfertőződött, azonban a betegségének még nem jelentkeztek külső, szemmel látható jelei, vagy arra sem, amikor a betegség olyan új fajtája jelenik meg, ami külső szemmel nem is látható.

Az integritás-szemlélet megjelenésével a fenti almásgazda már vizsgálja, hogy milyen fajtájú ládákba mennyi almát pakoljon, hogyan növelhető az almák ellenállása a betegségekkel szemben és hogy milyen legyen a tárolás helye, továbbá azt is górcső alá veszi, hogy mely elvek mentén vizsgálódjon, valamint megbíz más embereket is az almák átválogatásával. Tehát az új szemlélet alapján már annak a vizsgálata is hangsúlyt kap, hogy milyen viszonyrendszerben, mely körülmények mellett nyerhet teret a korruptív magatartás, és melyek azok a tényezők, amelyeken keresztül a „romlott alma” fertőzésével szemben a többi alma védekezőképessé válik.

Az integritás-szemlélet ez utóbbi kérdésre egyértelműen az integritásban, annak fejlesztésében, megerősítésében látja a választ.

Legyen szó egyéni vagy szervezeti integritásról, annak fejlesztése nem tehető egyenlővé a korrupciómegelőzéssel, annál jóval tágabb értelmű fogalom, mivel az a rendeltetésszerű, hatékony és eredményes működést hivatott megvalósítani.¹²

A fenti állítás ellenére tényként megállapítható, hogy az integritás-szemlélet hangsúlya a korrupciómegelőzésen van, hiszen a vizsgálódása gyújtópontjában a szervezet integritásán belüli kockázatok azonosítása és kiküszöbölése áll, valamint hasonlóan nagy hangsúlyt fektet a szervezeten belül tevékenységet végző személy vagy kisebb szervezeti egység egyéni szintű ellenálló képességének növelésére az integritás ellen ható, korruptív befolyásokkal szemben.

Összességében az integritási szemlélet három fő elemből épül fel a) szervezeti szinten: kockázatelemzés, kockázatkezelés és megelőzés; b) egyéni szinten: a közszolgálati hivatásetika erősítése, képzések szervezése a közszolgálatban dolgozók részére az integritás témakörében; c) közös felelősség: a korrupció elleni küzdelem nemcsak a bűnüldözés és a törvényhozás kizárólagos felelőssége, hanem a szervezetek és azok tagjainak közös ügye is.

Az integritás-szemlélet mint a korrupció elleni küzdelem

eszközének megjelenése a magyar jogrendszerben

A magyar korrupcióellenes küzdelemben 2011-ben jelent meg a fent részletezett integritás-szemlélet. 2011. június 10. napján látott napvilágot a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program 11.0, amelynek keretében a magyar kormány az állam teljes körű közigazgatási megújulását kívánta megvalósítani. Ennek részeként került meghatározásra a Közigazgatás Korrupció-megelőzési Programja¹³ , amely „…a jó állam céljának elérését szolgálja. A program nevesíti az átfogó feladatok között az elszámoltathatóság megteremtését és a korrupció felszámolását”¹⁴ . Ezen stratégiai dokumentum szerint „A magyar gyakorlat jelenleg szinte kizárólag a büntetőjogi eszközök használatán nyugszik. Mint arra a fenti helyzetelemzés rávilágított, e megközelítés elérte a határait, az eredményes továbblépéshez szükség van a nemzetközi gyakorlatban már bevált úgynevezett integritás megközelítés elterjesztésére.”¹⁵

A kormányhatározat a mellékletében külön bemutatja a büntetőjogi, a szabálykövetési és az integritás alapú megközelítés jellemzőit, majd az új cselekvési terv alapelveit és sarokpontjait is. Ahogyan azt Dargay Eszter megállapította: „[A kormány korrupció megelőzési programja] az integritási szemléletet tükrözve a korrupció társadalmi jelenségének visszaszorítását mindenekelőtt az állami szervezetek működésébe vetett közbizalom erősítésével, a jogi személyek és a közpénzeket felhasználó szervezetek jogszabályi követelményeknek megfelelő, értékorientált működésének elősegítésével; az állampolgárok demokratikus értékek iránti elköteleződésének és a visszásságokkal, törvénysértésekkel szembeni fellépésének támoga-tásával; az ország versenyképességének és nemzetközi megítélésének javításával; az Európai Unió és hazánk pénzügyi érdekeinek védelmével; a bűnelkövetők elleni határozott és eredményes fellépés erősítésével látja megvalósíthatónak.”¹⁶

Fontos azonban kiemelni a Közigazgatás Korrupció-megelőzési Programmal kapcsolatosan, hogy az integritás alapú korrupció elleni tevékenységet ‒ ahogyan az már a program elnevezéséből is kitűnik ‒ a közigazgatás rendszerén belül kívánja megvalósítani azáltal, hogy a program az egyes közszolgálati korrupciós jelenségek visszaszorítását célozta meg. Azonban a jogalkotó kihangsúlyozza azt is, hogy „A kormányzat közvetlen eszközökkel a közigazgatásra és egyes közszolgáltatásokra tud eredményesen hatni, s ezekkel élni is fog. Mindazonáltal magatartásával mintát kíván mutatni az üzleti szektor felé, továbbá célzott tudatosítási programokkal fogja az üzleti szektoron belüli gazdasági visszaélések megelőzését elősegíteni.”¹⁷

A program számtalan olyan tervet, mechanizmust tartalmaz, amely a szervezeti integritást erősítve a korrupció elleni hatékonyabb fellépést célozza megvalósítani. Ilyen eszköz többek között a hivatásetikai kódex bevezetése, amely a szervezeten belül tevékenységet végző egyén korruptív cselekmény véghezvitelére vagy elfogására vonatkozó motivációját hivatott csökkenteni. A kormányhatározat előirányozza az alapvető etikai normáknak, illetve a korrupcióval szembeni értékeknek és ismereteknek a Nemzeti Alaptantervbe történő beépítését is, valamint a lakosság korrupcióellenes ismereteinek tájékoztatási programokkal való növelését, mellyel „az önigazolás beszűkítését kívánja közvetve elérni hosszabb távon a társadalmi gyakorlat jobbá tételén keresztül”¹⁸ .

A személyi ellenálló képesség növelése érdekében a stratégiai dokumentum fontos eszköznek tartja például az értékalapú szervezeti éthosz kialakítását, valamint az ennek megvalósításának és az integritás kialakításának tárgyában tartott képzéseket vagy továbbképzéseket. A határozat a szervezeti ellenálló képesség növelése érdekében többek között nevesíti a kontrollmechanizmusok egyszerűsítését és áttekinthetőbbé tételét, valamint az értékek mentén történő vezetés megvalósítása érdekében szervezett vezetői továbbképzések rendszeresítését is.¹⁹

Az integritás-szemlélet intézményesített megjelenése

a magyar jogrendszerben

Megállapíthatjuk tehát, hogy a jogalkotó 2012-ben elkötelezte magát arra, hogy a korrupcióellenes küzdelemben alkalmazza a nemzetközi tapasztalatok alapján kialakított integritás-szemlélet vívmányait is. Az előző fejezetben részletesebben tárgyalt 1104/2012. (IV. 6.) Korm. határozat melléklete számos újonnan bevezetni tervezett (pl. integritásirányítási rendszer; a bejelentő védelmi jogi szabályozás megalkotása; integritási tárgykörű képzések és továbbképzések szervezése, külön erre irányuló posztgraduális képzés elindítása), vagy a már korábban is meglévő, azonban a jövőben fokozottan hangsúlyozni kívánt intézkedést (pl. jogi személy büntetőjogi felelőssége; szervek közötti nemzeti és nemzetközi korrupcióellenes együttműködés; tájékoztatási program) is felsorol az integritás alapú megközelítés és a korrupcióellenes fellépés megvalósítás érdekében.²⁰

Jelen tanulmányban azokat az intézkedéseket tárgyaljuk részletesebben, amelyek megpróbálják egy-egy ténylegesen átlátható, garanciális szabályok által lefolytatott eljáráson keresztül tetten érni az integritás ellen ható konkrét eseteket. Az értekezésben arra is törekszünk rámutatni, hogy ezeknek a vizsgálatoknak az eredményei mennyiben használhatók fel bűnüldözési célokra, továbbá a büntetőjogi értelemben vett korrupcióellenes tevékenység hatékonyabbá tételére.

Az integritásirányítási rendszer

2013. március 25. napjától hatályba lépett az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről szóló 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet. Az államigazgatási szervezetrendszeren belüli integritásirányítási rendszer bevezetését a 1104/2012. (IV. 6.) Korm. határozat melléklete az alábbiakkal indokolja: „A korrupciós kockázatok szervezeteken belüli kezelése az eddiginél nagyobb tudatosságot és tervezettséget, valamint a szervezeten belüli egyértelmű felelősségi viszonyokat igényel. Az integritásirányítási rendszer a kockázatokkal való szembenézésre, ezekkel szembeni konkrét intézkedések meghatározására, valamint azok eredményességének értékelésére készteti a szerveket, ami érdemben javítja a szervezet korrupcióval szembeni ellenálló képességét.”²¹

Maga az integritásirányítási rendszer egy olyan, a szervezeten belül működő irányítási és vezetési alrendszer, amely az államigazgatási szerv integritás alapú működésének megteremtésében részt vevő személyek és csoportok tevékenységének összehangolásával, a Bkr.²²  szerinti kontrollkörnyezethez illeszkedve biztosítja a szervezeti kultúra egységét az értékek, elvek, célkitűzések és szabályok meghatározása, a követésükhöz szükséges útmutatás és tanácsadás, a megfelelés nyomon követése és szükség esetén kikényszerítése útján.²³

Megállapítható tehát, hogy a jogalkotó be kívánta emelni az előző fejezetekben bemutatott integritás alapú megközelítést az államigazgatási szervezetrendszerbe. Ahogyan az viszont már magából a kormányrendelet nevéből is kitűnik, az integritásirányítási rendszer nem valamennyi közfeladatot ellátó szervnél került bevezetésre, hanem kizárólag a Kormány vagy a tagjának irányítása vagy felügyelete alatt álló államigazgatási szerveknél, a rendvédelmi szervek és Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat kivételével.²⁴

A kormányrendelet első része²⁵  egyéves ciklusban határozza meg azokat a feladatokat, amelyek a szervezeti integritás kialakítását és fenntartását hivatottak szolgálni, továbbá gondoskodnak az integritást veszélyeztető kockázatok mielőbbi kiszűréséről is. Az államigazgatási szerv minden év december 31. napjáig köteles felmérni a működésével kapcsolatos integritási és korrupciós kockázatokat, majd a felmérés alapján konkrét, egyéves intézkedési tervet kell megfogalmazni ezen kockázatok kezelésére.²⁶

Ezek a kockázatok az adott államigazgatási szerv hatáskörétől és ágazati besorolásától függően természetesen eltérőek lehetnek, azonban az Állami Számvevőszék ezirányú vizsgálatai alapján a közszolgáltatást nyújtó szerveknél megállapíthatóak jellemző, gyakorta előforduló integritáskockázatok. A teljesség igénye nélkül ilyen kockázatként említhető, ha a szervezet díjköteles szolgáltatást nyújt vagy ha a szolgáltatása díját saját maga állapítja meg. Hasonlóan a szervezet integritása elleni cselekményeknek adhat teret, ha az ügyfelek az adott közszolgáltatás igénybevételének feltételeit nem ismerhetik meg, de az is, ha a szolgáltatások igénybevétele egyedi feltételek mellett valósulhat meg. További kockázatot jelenthet még a beérkező panaszok kezelésére, valamint az adományok, támogatások elfogadására kialakított rendszer hiánya, továbbá az adott közszolgáltatás iránti túlkereslet is ide sorolható.²⁷

Az eltérő kockázatok természetszerűen más és más kockázatkezelést igényelnek. A fentebb felhozott tipikus korrupciós kockázatoknál maradva, lehetséges kontrolleszközként említhető az egyes közszolgáltatási szerveknél a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség bevezetése, vagy az összeférhetetlenségi szabályok megalkotása. Ugyanígy megoldási lehetőséget nyújthat egyes korrupciós kockázatokkal szemben az ajándékok, meghívások elfogadásának vagy a közérdekű bejelentések rendszerének kialakítása, amelyekben az adott szervekre vonatkozó specifikus esetek is részletezésre kerülhetnének.²⁸

Az államigazgatási szerv tehát elkészítette a saját magára vonatkozó integritási tervet, melynek végrehajtását és annak eredményeit integritásjelentésben kell összefoglalnia a hivatali szervezet vezetőjének a tárgyévet követő év február 15. napjáig. A rendelet kiemeli, hogy a hivatali szerv vezetőjét a terv és a jelentés kapcsán átruházhatatlan személyes felelősség terheli.²⁹

A vezető a fentieken túl köteles még gondoskodni a szervezet működésével összefüggő integritási és korrupciós kockázatokra vonatkozó bejelentések fogadásáról és kivizsgálásáról is, valamint köteles egy erre vonatkozó belső szabályzatot is készíteni.³⁰

Az integritási és a korrupciós kockázatok kezelésében való támogatás, valamint az integritásirányítási rendszer és a belső kontrollrendszer egyes elemei működtetésének koordinálására érdekében a rendelet hatálya alá tartozó államigazgatási szervek vezetőjének ún. integritási tanácsadót kell kijelölnie.³¹  Ez a tanácsadó a hivatali szerv közvetlen irányítása alatt közreműködik az integritási terv és az integritási jelentés elkészítésében, javaslatot tesz hivatásetikai és antikorrupciós témájú képzések szervezésére, továbbá közreműködik ezek megtartásában, illetőleg ‒ a hivatali szervezet vezetője általi meghatalmazása esetén ‒ ellátja a szervezet működésével összefüggő integritási és korrupciós kockázatokra vonatkozó bejelentések fogadásával és kivizsgálásával kapcsolatos feladatokat.³²

Az integritási tanácsadói feladatok ellátására felsőfokú végzettségű, legalább hároméves közigazgatási szakmai gyakorlattal rendelkező, a feladatra személyisége és képességei alapján alkalmas és erkölcsileg méltó kormánytisztviselő, állami tisztviselő, vagy az államigazgatási szervnél foglalkoztatott hivatásos szolgálati jogviszonyban álló személy jelölhető ki.³³

Magyarországon a Nemzeti Közszolgálati Egyetem (továbbiakban: NKE) Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Karán 2013 óta működik a fenti jogszabályhelynek megfelelő szakirányú posztgraduális képzés.³⁴  Megjegyzést érdemel, hogy az integritás tanácsadóin túl egyéb, az integritás témakörébe tartozó képzéseket, továbbképzéseket is szervez az NKE, amelyek a közszolgálati tisztviselőknek a korrupció-megelőzés témakörben tartott továbbképzésen való részvételi kötelezettségük³⁵  teljesítését hivatott előmozdítani. A fentieken túl párnapos tréningek is indultak: a közszolgálati munkatársaknak etika- és integritásérzékenyítés témakörben, míg a vezetők számára integritásmenedzsment tárgykörben.³⁶  Ez utóbbi képzés az államigazgatási vezetőknek az 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet előírásához kapcsolódik, amely előírja a hivatali vezetőknek az államigazgatási szerv integritásirányítási rendszere kialakítása és működtetése érdekében szervezett integritás, korrupciómegelőzés és etika témájú, központi és szervezeti szinten megtartandó képzéseken történő részvételét, valamint azt is, hogy a munkatársaik részére is biztosítsák a részvételt.

A közszolgálati integritási kultúra erősítése és a nemzeti integritás stratégia kialakítása érdekében 2013. december 9. napján a NKE keretein belül megalakult az Integritás Tudásközpont, amely célja az integritásfejlesztéssel kapcsolatos tevékenységek folyamatos fejlesztése és koordinálása.

Megjegyzést érdemel, hogy az integritás tanácsadói képzés, a közszolgálati munkatársak és vezetők integritási továbbképzése és a korrupcióval kapcsolatos etikai kérdések Nemzeti Alaptantervbe történő beépítése olyan a korrupcióellenes küzdelemben tett hazai lépés, melyet az Európai Bizottság az Európai Unió antikorrupciós jelentésében külön is méltatott.³⁷

Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy az államigazgatási rendszerben 2013 óta bevezetésre került integritásirányítási rendszerben tetten érhető az integritás alapú megközelítés több fontos, meghatározó jellemzője, így többek között a hivatali vezető és a szervezet munkatársai közös felelősségének meghatározása, az etikai alapú továbbképzés előírása, valamint az integritási és korrupciós kockázatok lehető legteljesebb és leggyorsabb feltérképezése és kezelése is.

Álláspontom szerint az integritásirányítási rendszerben előírt tervek és jelentések alapján a nyomozó hatóságok is árnyalt képet kaphatnak arról, hogy milyen tevékenységek mentén jelenik meg leggyakrabban korruptív magatartás, valamint hogy melyek azok a közigazgatási ágazatok, amelyeknek a munkatársai többször válnak a vesztegetés passzív alanyává.

Ezen információk nemcsak egy-egy konkrét elkövető által véghezvitt felderítést segítenének elő nagymértékben, hanem ennek révén akár ezidáig látenciában működő elkövetési formák is napfényre kerülnének, amelynek hosszú távon jelentős krimináltaktikai jelentősége is lehet.

A közérdekű bejelentések

és az érdekérvényesítőkkel való kapcsolattartás

A visszaélések bejelentésének jelentőségét a korrupcióellenes küzdelemben már több európai és nemzetközi szerv is felismerte.³⁸  Ezen intézkedések központjában a whistleblower, vagyis a visszaélést bejelentő személy áll, azaz „a közintézmény vagy vállalat azon tagja, aki feltárja a tudomására jutott, a szervezet vagy azon keresztül más sérelmére megvalósult ‒ jogi vagy erkölcsi értelemben vett ‒ visszaélést, azzal a szándékkal vagy azt eredményezve, hogy az említett visszaélés kiküszöbölhetővé válik”³⁹ .

Az Európai Parlament és a Tanács 2019. október 23-án elfogadta az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló 2019/1937. számú irányelvet, amelynek értelmében „mind a szervezeteken belül (a köz- és magánszervezetekben egyaránt), mind pedig a hatóságok felé ki kell alakítani a biztonságos bejelentési csatornákat. Az irányelv egyúttal magas szintű védelmet biztosít majd a visszaélést bejelentők számára a megtorlással szemben is, és kötelezi a nemzeti hatóságokat a polgárok megfelelő tájékoztatására, valamint arra, hogy képezzenek ki tisztviselőket a visszaélések bejelentésével kapcsolatos helyzetek kezelésére.”⁴⁰

A Közigazgatás Korrupció-megelőzési Programja is kiemelt figyelmet szentel a közérdekű bejelentések fogadására vonatkozó, valamint a bejelentővédelmi intézményrendszer kialakítására, amelyeket prioritást élvező intézkedésként jelöl meg. A megkülönböztetett figyelem oka nem más, minthogy a magyarországi korrupciós helyzetre irányuló felmérések alapján az volt megállapítható, hogy „Van ugyan igény a korrupciós ügyek bejelentésére, ezzel szemben nagyon alacsony a bejelentések aránya, melynek az oka túlnyomórészt, hogy az emberek nem látták értelmét a bejelentésnek, – ahogy a megkérdezettek megfogalmazták – »nem érte meg bejelenteni«.”⁴¹

A korrupcióellenes célkitűzések megvalósulása érdekében 2014. január 1-jén hatályba lépett a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény (továbbiakban: Panasztörvény).⁴²  A törvény különbséget tesz panasz és közérdekű bejelentés között. Míg az előbbi valamely az állampolgárt ért egyéni jog- vagy érdeksérelemhez kötődik⁴³ , addig a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása vagy megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja.⁴⁴

Bárki fordulhat panasszal és közérdekű bejelentéssel az azzal összefüggő hatáskörben eljárásra jogosult szervhez⁴⁵ , amely azt a beérkezéstől számított harminc napon belül köteles elbírálni ⁴⁶ , majd a vizsgálat eredményéről tájékoztatja a panaszost vagy a bejelentőt.⁴⁷

A panasz vagy a közérdekű bejelentés alapján – ha az alaposnak bizonyul – gondoskodni kell a) a jogszerű vagy a közérdeknek megfelelő állapot helyreállításáról, illetve az egyébként szükséges intézkedések megtételéről; b) a feltárt hibák okainak megszüntetéséről; c) az okozott sérelem orvoslásáról; és/vagy d) indokolt esetben a felelősségre vonás kezdeményezéséről.⁴⁸

Megállapítható tehát, hogy a törvény lehetőséget nyújt arra, hogy az eljáró szerv megvizsgálja, a hozzá érkezett panaszban vagy közérdekű bejelentésben foglalt felvetések, hiányosságok, események gyakorolnak-e valamilyen hatást a szervezet integritására vagy annak alapján felmerül-e bűncselekmény gyanúja.

A Panasztörvényen kívül a visszaélések bejelentésének rendszerét hivatott rendezni a már hivatkozott 50/2013. (II. 25.) Korm. rendelet is. A rendelet a 10. §-ában az államigazgatási szervekhez forduló panaszossal, vagy az eljárásban részt vevő más személynek nem minősülő, államszervezeten kívüli személlyel (továbbiakban: érdekérvényesítő) való kapcsolattartást szabályozza.⁴⁹  A meghatározásból észlelhetjük tehát, hogy a jogalkotó nemcsak a szó szoros értelmében vett panaszosokkal, hanem az egyéb érdekérvényesítőkkel történő, így a lobbitevékenységet végző személyekkel való kapcsolattartást is szabályozni kívánja.

A kormányrendelet meghatározza, hogy az államigazgatási szerv munkatársa az érdekérvényesítővel feladatellátása során vagy feladatellátásához kapcsolódóan csak a felettese előzetes tájékoztatását követően találkozhat. Az erről szóló tájékoztatásban az ügyintézőnek meg kell határoznia a találkozó helyét, célját és időpontját, valamint az érdekérvényesítő által esetlegesen képviselt szervezet nevét is. Amennyiben a tisztviselő a találkozóval kapcsolatban a szervezet integritását veszélyeztető kockázatokra vonatkozó információval rendelkezik, ezt köteles írásban felettese tudomására hozni. A felettes jogosult a tisztviselő érdekérvényesítővel való találkozását megtiltani, vagy harmadik személy jelenlétéhez kötni. A hivatali szervezet vezetője pedig általános jelleggel jogosult a közigazgatási szerv tisztviselői számára az érdekérvényesítőkkel való találkozást normatív utasításban is megtiltani, korlátozni vagy harmadik személy jelenlétéhez kötni.⁵⁰

A kormányzati szervek hivatali szervezetének vezetői évente kötelesek áttekinteni az irányításuk alatt álló tisztviselők érdekérvényesítőkkel való találkozására vonatkozó információkat, felmérni az ezzel kapcsolatos kockázatokat, és az intézkedési tervben megtenni a kockázatok kezeléséhez szükséges intézkedéseket.⁵¹

Megállapítható tehát, hogy a magyar szabályozás is hangsúlyt fektet a bejelentőkkel való kapcsolattartásra, és igyekszik az abból megszerezett tapasztalatokat felhasználni a korrupcióellenes tevékenysége során.

A panaszosokkal, közérdekű bejelentőkkel és az érdekérvényesítőkkel való kapcsolattartás alapján a nyomozó hatóságok is értékes adatokat nyerhetnek egy-egy korrupciós bűncselekmény elkövetésére vonatkozóan. Nemcsak a tisztviselők jelentései, hanem a hivatali szervek vezetőinek éves intézkedési tervei is támpontot adhatnak a felderítési vagy akár már a vizsgálati szakban is, ahogyan az integritásirányítási rendszerben előírt intézkedési terv és intézkedési jelentés is.

Az állampolgári bejelentések lehetőségének bővülése és egyszerűsítése szintén a korruptív tevékenységek felderítésére szolgálhat, azonban ennek tényleges érvényesülése érdekében fontos, hogy a bejelentők úgy érezzék, az általuk jelzett cselekményre érdemben reagál az adott szerv. Ennek biztosítása érdekében viszont szükséges, hogy a vezető olyan normatív utasításokat alkosson az érdekérvényesítőkkel való kapcsolattartásra vonatkozóan, amely kellően részletes, megfelelően igazodik az adott szerv specifikumaihoz, valamint utat biztosít a bejelentőnek arra is, hogy amennyiben bejelentése érdemi vizsgálat nélkül maradna, úgy lehetősége legyen a bejelentése tárgyában felettes szervhez fordulni.

Álláspontom szerint azonban célszerű és indokolt lenne a közérdekű bejelentőkkel és a lobbistákkal való kapcsolattartás külön történő szabályozása. Bár kétséget kizáróan megállapítható, hogy egy integritással rendelkező szervezet és tisztviselő számára mind a két típusú érdekérvényesítővel való kapcsolattartásnak a jogi és erkölcsi, etikai normáknak megfelelően kell működnie, azonban a közérdekű bejelentők és a lobbitevékenységet végző személyek nyomán más irányú és intenzitású korrupciós kockázatok jelentkeznek.

Ez a két típusú érdekérvényesítő nemcsak más célból jár el, hanem eltérő irányú korrupciós tevékenységhez kapcsolódik. A közérdekű panaszos jellemzően akár a tisztviselő, akár maga a közigazgatási szerv működéséhez kapcsolódó, a jogszabályoknak nem megfelelő ‒ szélsőséges esetben akár korruptív ‒ magatartást jelez annak leleplezése érdekében. Ezzel szemben az egyes szervezetek érdekében eljáró személyek ‒ másnéven lobbisták ‒ az adott tisztviselővel való kapcsolattartás során az ügyintézőre gyakorolt minél eredményesebb ráhatáson keresztül kívánják az adott szerv tevékenységét az általuk képviselt személy vagy szerv érdeke szerint befolyásolni. Ennek megvalósítása érdekében a korruptív magatartások itt jellemzően a lobbisták részéről jelennek meg, az ő aktív tevékenységük nyomán alakulhat ki vagy tevődhet át az ügyintézőre.

A fentiekből adódóan eltérő korrupciós bűncselekmények büntetőjogi tényállásai és más elkövetői kör merülnek fel a két eset nyomán, amely természetesen kihatással van a felderítés módjára is. Ezért indokolt lehet eltérő módszerekkel vizsgálni a kívülről jövő bejelentéseket, és az azokban bejelentett korrupciós cselekményeket, valamint a lobbitevékenység kapcsán napvilágra került korruptív magatartásokat is.

A fentebb részletezett előnyök mellett fontos figyelembe venni a közérdekű bejelentésekben rejlő kockázatokat is. Bár kétségtelen, hogy a korrupciós bűncselekmények látenciájával ellentétesen hathat egy hatékony és eredményesen működő bejelentési rendszer, azonban fennáll annak is a veszélye, hogy az ezeket vizsgáló, kriminológiai és büntetőjogi képzettséggel nem rendelkező tisztségviselők nem a súlyuknak megfelelően ítélnek meg egy-egy bejelentést. Ez pedig maga után vonhatja annak a kockázatát, hogy egy tartalma szerint bűncselekmény megvalósulását leíró bejelentést a közigazgatási szerv eljáró tagja a normatív utasítás alapján nem súlyának megfelelően bírál el és ahelyett, hogy feljelentéssel élne, csupán panaszként vagy integritáskockázati tényezőként veszi figyelembe azt. Bár az integritási tanácsadó ez esetben a segítségére lehet, azonban annak eljárása és vizsgálata révén beálló időmúlás miatt a felderítés és ezáltal az egész nyomozás eredményessége veszélybe kerülhet.

Szintén a közérdekű bejelentések egyik hátránya az is, hogy annak valóságtartama vagy indoka sok esetben kétséges. A minden állampolgár számára egyenlő feltételek mellett biztosított bejelentési rendszer alapelveiből adódóan ezek a bejelentések is érdemi kivizsgálást vonnak maguk után, amely ebből adódóan újabb felesleges terhet ró a szervekre és értékes energiaforrásokat von el a korrupcióellenes tevékenységtől. Bár a Panasztörvény tartalmaz rendelkezéseket a nyilvánvalóan rosszhiszemű joggyakorlásra vonatkozóan⁵² , azonban álláspontom szerint a mindennapi jogalkalmazás során nehézségekbe ütközik annak megállapítása, hogy melyik panaszos vagy közérdekű bejelentő minősül rosszhiszeműnek. Megoldást jelenthet erre a problémára az, ha a közigazgatási szerv az érdekérvényesítőkkel való kapcsolattartásra vonatkozó normatív utasításban támpontokat ad a tisztségviselőknek ennek meghatározásában, továbbá ha az ebben a témakörben tartott képzéseken megosztják egymással a szerv ügyintézői az ezirányú tapasztalataikat.

(A bejelentővédelem nemzetközi követelményével kapcsolatban jelen tanulmányban csupán azt jegyezzük meg, hogy bár ma már a közérdekű bejelentő üldözése szabálysértésnek⁵³  és nem bűncselekménynek minősül, azonban ahogyan azt maga a Panasztörvény is külön kiemeli, a panaszost vagy a közérdekű bejelentőt – bizonyos, a törvényben meghatározott kivételektől eltekintve – nem érheti hátrány a panasz vagy a közérdekű bejelentés megtétele miatt.⁵⁴  E szabályozási tárgykörben Magyarország ‒ a többi uniós tagállamhoz hasonlóan ‒ a 2019/1937-es irányelv rendelkezéseinek való megfeleltetést 2021. és 2023. december 17. napja között köteles teljesíteni.)

A megbízhatósági vizsgálat

A magyar integritásvizsgálatok közül a legszélesebb körben talán a megbízhatósági vizsgálat ismert.

A megbízhatósági vizsgálat 2011. január 1-je óta része a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvénynek (továbbiakban: Rtv.).⁵⁵  A törvénymódosítás miniszteri indokolása szerint „A belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerve a megbízhatósági vizsgálat keretében tesztjelleggel, preventív módon ellenőrzi a hivatásos szolgálat és a közszolgálat etikai integritását. […] A megbízhatósági vizsgálat túlmutat a már jelenleg is létező bűnmegelőzési célú ellenőrzés keretein. A megbízhatósági vizsgálat ugyanis nem szorítkozik személyi, deliktuális, illetve kriminális felelősség megalapozására vagy kizárására, hanem átfogja a közszolgálat, illetve a hivatalos szolgálat jogszerűségét, hivatásszerűségét, továbbá az ennek során tanúsított magatartást, az intézkedési, munkaköri kötelezettség teljesülését befolyásoló bármely személyi, vagy szervezési körülményt.”⁵⁶

A megbízhatósági vizsgálat lefolytatására a Nemzeti Védelmi Szolgálat (továbbiakban: NVSZ) jogosult, azonban az alá nem minden rendvédelmi dolgozó vonható, csak a rendvédelmi szervek hivatásos állományába tartozó személyek, valamint az egyes közigazgatási eljárásban ‒ így többek között állampolgársági eljárás, idegenrendészeti eljárás, szabálysértési eljárás, közbeszerzési eljárás során; állami támogatások felhasználásának vizsgálata vagy a felhasználással való elszámoltatás során; személyazonosító igazolvány, lakcímet igazoló hatósági igazolvány, vezetői engedély, útlevél, kiállítása során ‒ közreműködő kormánytisztviselők és kormányzati ügykezelők.⁵⁷

A megbízhatósági vizsgálat célja annak megállapítása, hogy az azzal érintett eleget tesz-e a jogszabályban előírt hivatali, illetve jogszabályban, kollektív szerződésben, üzemi megállapodásban, valamint munkaszerződésben előírt munkaköri kötelezettségének. Ennek megállapítása érdekében az NVSZ a munkakör ellátása során a valóságban is előforduló vagy feltételezhető élethelyzeteket hoz létre mesterségesen.⁵⁸

A megbízhatósági vizsgálat részletszabályait a rendőrség belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerve kijelöléséről, valamint feladatai ellátásának, a kifogástalan életvitel ellenőrzés és a megbízhatósági vizsgálat részletes szabályainak megállapításáról szóló 293/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet, valamint az ügyészség közérdekvédelmi feladatairól szóló 3/2012. (I. 6.) LÜ utasítás tartalmazza.

A kormányrendelet szerint a vizsgálat során kialakított mesterséges élethelyzetnek olyannak kell lennie, hogy az a vizsgálattal érintett személy intézkedési, eljárási kötelezettségét vonja maga után. A kialakított élethelyzet nem korlátozhatja a vizsgálattal érintett személy döntési szabadságát az intézkedés módjának, az eljárás rendjének megválasztásában.⁵⁹  A vizsgálatot végző személy titkos információgyűjtést, vagy akár az Rtv.-ben felsorolt szabálysértést vagy bűncselekményt is megvalósíthat a vizsgálat alá vont személy ellenőrzése érdekében.⁶⁰

A megbízhatósági vizsgálat eredménye alapján a vizsgált személlyel szemben büntetőeljárás indítható, azonban ha erre nem kerül sor, úgy a vizsgálat befejezésétől számított harminc napon belül törölni kell az azzal összefüggésben keletkezett adatokat.⁶¹  Ugyanígy kell eljárni akkor is, ha a megbízhatósági vizsgálat eredménye alapján bűncselekmény nem, csupán szabálysértés vagy fegyelmi vétség valósult meg, hiszen az Rtv. kimondja, hogy a megbízhatósági vizsgálat alapján fegyelmi vagy szabálysértési eljárás lefolytatásának nincs helye.⁶²

A fentiek alapján tehát megállapíthatjuk, hogy a megbízhatósági vizsgálat az integritásvizsgálatok eklatáns példája, hiszen annak során a vizsgálat alá vont személynél egy mesterségesen létrehozott élethelyzetben azt tesztelik az NVSZ munkatársai, hogy az adott személy a rá irányadó jogszabályok, normatív utasítások és etikai, erkölcsi követelményeknek, ezen keresztül pedig a szervezeti integritás elvárásának megfelelően végzi-e el a tevékenységét. A gyakorlatban a legtöbbször közlekedési szituációk megrendezésével idézik elő a vizsgálat alá vont személy intézkedését. Ahogyan azt az Rtv. kimondja, ha büntetőeljárás kezdeményezése nem szükséges, úgy semmilyen egyéb eljárás lefolytatásának sincs helye a vizsgálaton tapasztaltak alapján, azonban a vizsgálat arra is szolgálhat, hogy a kisebb fokú hiányosságokat (pl. egyenruha viselete, ügyfelekkel való bánásmód) és az említésre méltó pozitívumokat is jelezzék a vizsgálat alá vont személy eljárásával kapcsolatban a felettesüknek, amely szintén az integritás megvalósulását mozdítja elő.⁶³

Mivel a megbízhatósági vizsgálat a vizsgálat alá vont személy alapvető emberi jogainak nagyfokú korlátozásával jár, így annak szabályozásában több olyan garanciális szabályt is találunk, amely biztosítja, hogy a vizsgálat lefolytatására csak alapos okkal és a törvényeknek megfelelően kerüljön sor.

Az egyik ilyen elem az időkorlát, hiszen az Rtv. kimondja, hogy megbízhatósági vizsgálatot egy naptári éven belül azonos személlyel szemben legfeljebb háromszor lehet lefolytatni,⁶⁴  valamint azt is, hogy a vizsgálat nem lehet több 15 napnál, mely egy alkalommal további 15 nappal meghosszabbítható.⁶⁵

További garanciális elem az ügyészi jóváhagyás előírása.

A megbízhatósági vizsgálatot az NVSZ igazgatója határozattal rendeli el, azonban az elrendeléshez ügyészi jóváhagyás szükséges, amelynek megadása vagy megtagadása a Legfőbb Ügyész által kijelölt főügyészségek hatáskörébe tartozik, csakúgy, mint a megbízhatósági vizsgálatot befejező határozat törvényességi vizsgálata, valamint az azokkal a vizsgálatot lefolytató személyekkel szembeni büntetőeljárás kezdeményezése, akik a megbízhatósági tervben megjelölt cél vagy módszer kereteit túllépik az eljárásuk során.⁶⁶

Az ügyészi felülvizsgálat érdekében a megbízhatósági vizsgálatot elrendelő határozaton túl az ügyész részére haladéktalanul meg kell küldeni a részletes végrehajtási tervet is, melyeket két munkanapon belül az ügyész megvizsgál, majd azok alapján dönt a jóváhagyás megadásáról vagy megtagadásáról.⁶⁷

A megbízhatósági vizsgálat befejezéséről szóló határozat kézhezvételétől számított nyolc munkanapon belül az ügyész megvizsgálja annak törvényességét, majd az esetleges jogszabálysértés megállapítása esetén írásba foglalt indokolt határozatával új határozat hozatalára utasítja a megbízhatósági vizsgálatot folytató szervet, ha pedig azt állapítja meg, hogy a megbízhatósági vizsgálat végrehajtására a részletes tervtől eltérően került sor, felelősségre vonást is kezdeményez.⁶⁸

A megbízhatósági vizsgálatra vonatkozó további törvényességi kritériumok találhatók a 293/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet 12. §-ában ‒ mely többek között kimondja, hogy a vizsgálat nem járhat a vizsgálat alá vont személy megalázásával, életének vagy testi épségének veszélyeztetésével, valamint nem veszélyeztetheti más hatóság eljárását sem ‒, továbbá a fenti garanciák körébe tartozik az a tény is, hogy a jogalkotó büntetni rendeli a jogosulatlan megbízhatósági vizsgálat végzését.⁶⁹

A megbízhatósági vizsgálatot a 2011-es bevezetése óta számtalan pozitív és negatív kritika is érte. A vizsgálat alapján indult büntetőeljárásokkal kapcsolatban felmerült annak a megkérdőjelezése, hogy egy mesterségesen kialakított élethelyzetben megvalósult korrupciós bűncselekmény bír-e társadalomra veszélyességgel.⁷⁰

Kétségtelen, hogy a megbízhatósági vizsgálat megjelenése óta több kérdésben is átalakította azt a joggyakorlat.

Az egyik ilyen kérdés a vizsgálatot végző tisztek magatartásával kapcsolatban merült fel, jelesül, hogy annak aktívnak, kezdeményezőnek vagy passzívnak kell lennie. A jelenleg hatályos álláspont szerint a tiszt magatartása utalhat a vizsgálat alá vont személy számára a kötelezettségszegés lehetőségére. „Ez az aktív magatartás ugyanakkor nem lehet determináló erejű, azaz a vizsgálat alá vont személynek meg kell hagyni a döntési szabadságot, hogy a felé érkező kezdeményezéssel kapcsolatban hajlik-e a kötelezettségszegésre, vagy sem.”⁷¹

További gyakorlati probléma alakult ki azzal az esettel kapcsolatban is, mikor a vizsgálat alá vont rendőr járőrtársa követett el bűncselekményt a megbízhatósági vizsgálat során, azonban mivel rá a megbízhatósági vizsgálatot elrendelő határozat nem terjedt ki, így vele szemben annak eredménye nem volt felhasználható. Ennek kiküszöbölése érdekében született meg 2017-ben az a törvénymódosítás, amely lehetővé tette, hogy a megbízhatósági vizsgálatot elrendelő határozatban ne csak és kizárólag egy konkrétan megnevesített személy szerepeljen vizsgálat alá vont személyként, hanem hogy a vizsgálat a védett szerv valamely állománycsoportjához tartozó, meghatározott szolgálati feladatot teljesítő, az elrendeléskor még nem nevesíthető tagjával szemben is elrendelhetővé váljon.

A megbízhatósági vizsgálat gyakorlati elemzése közel sem egyszerű feladat, hiszen azokra vonatkozóan kevés statisztikai adat vagy kutatási eredmény áll a rendelkezésünkre. Ennek az egyik oka az, hogy a vizsgálatok alapján keletkezett adatok és információk minősített adatoknak minősülnek, melyek nagy része azért sem lenne nyilvánosságra hozható, mert a törvényi rendelkezés alapján abban az esetben haladéktalanul törölni kell azokat, ha a vizsgálat nem végződik büntetőeljárási feljelentéssel.⁷²

A megbízhatósági vizsgálatnak a korrupcióellenes küzdelemben vitathatatlan érdemei vannak, hiszen ennek nyomán több bűncselekményt felderítettek, valamint a rendszeresnek számító vizsgálatok megjelenése a rendvédelmi szervek állományába tartozó személyek magatartásában is pozitív változást hozott.

Azonban a megbízhatósági vizsgálatok még inkább eredményesebbé tétele érdekében szükség lenne az adatok szélesebb körű felhasználhatóságára és megismerésére, továbbá a vizsgálatok során alkalmazott élethelyzetek kreatív bővítésére, mivel a jelenleg alkalmazottak már kiismerhetővé váltak az állomány tagjai számára, így annak eredményei nem teljesen valós képet mutatnak az állomány tagjainak integritásáról.

Egyéb integritást célzó vizsgálatok

A rendőri korrupciós cselekmények megelőzésével és visszaszorításával kapcsolatos feladatokról szóló 20/2013. (V. 17.) ORFK utasítás (a továbbiakban: ORFK utasítás) egyéb olyan, a rendőrség állományába tartozó személy integritásának vizsgálatát célzó eljárást is szabályoz, amelynek léte és eredményei álláspontom szerint az integritás alapú korrupcióellenes küzdelem részeiként vehetők figyelembe.

A rendőrség célja az, hogy az állomány tagjai már az illetéktelen befolyásolása kezdetleges, puhatolózó megjelenésétől kezdődően egészen a konkrét bűncselekmény megvalósulásáig haladéktalanul, részletesen számoljanak be a felettesüknek arról, hogy milyen korrupciós cselekményre utaló vagy azt megvalósító magatartást tapasztaltak.⁷³

Ehhez kapcsolódik az a szabály is, hogy ha a rendőri intézkedés alá vont személy – valamely eljárás, intézkedés elkerülése vagy szankció enyhítése érdekében, beazonosíthatóan – a rendőrség állományába tartozó személyhez fűződő kapcsolatára hivatkozik, az intézkedésről jelentést kell készíteni, amelyet – a szolgálati út betartásával – az intézkedést foganatosító rendőr beosztási helye szerint illetékes területi szerv ellenőrzési szolgálatának vezetője részére három munkanapon belül fel kell terjeszteni.⁷⁴  A területi szerv ellenőrzési szolgálata köteles figyelemmel kísérni a rendőri intézkedés alapján megindított eljárásokat, és azt, hogy a rendőrség állományába tartozó személyhez fűződő kapcsolatra való hivatkozás okán történt-e korrupció gyanúját felvető befolyásolási kísérlet, valamint szükséges-e további intézkedés megtétele.⁷⁵

Az egyes jelzések alapján megvalósuló bűncselekmények felderítésén túl az ORFK utasítás a hosszú távú integritás alapú megközelítést is beemeli a rendőrségi korrupció elleni küzdelembe akkor, mikor előírja, hogy a rendőrség tagja ellen korrupciós bűncselekmény elkövetésének gyanúja miatt indult eljárás esetén a közvetlen elöljáró köteles megvizsgálni, hogy milyen okok és körülmények, esetleges munkaszervezési vagy ellenőrzési hiányosságok segítették elő a cselekmény elkövetését. A jelentés alapján az állományilletékes parancsnok megteszi a szükséges intézkedéseket. Ilyen cselekmény esetén vizsgálni kell az állomány azon – az adott ügyben nem gyanúsított – tagjának a felelősségét is, aki az elkövetéskor az eljárás alá vonttal együtt teljesített szolgálatot. A vizsgálatnak ki kell terjednie arra, hogy mulasztás, szakszerűtlen munkavégzés elősegítette-e a korrupciós cselekménynek a társa által történő elkövetését.⁷⁶

Látható, hogy ezzel az intézkedéssel a rendőrségi korrupció hosszú távú kialakulásának okait is fel kívánja mérni a norma alkotója, majd ezek alapján, egyfajta kockázatelemzést előírva, kívánja a beszerzett tapasztalatokat hatékonyan felhasználni a korrupcióellenes küzdelemben.

A korrupciós kockázatelemzés és információgyűjtés adatai alapján – a helyi sajátosságok figyelembevételével ‒ állományvédelmi ellenőrzés lefolytatásának van helye, amely az állomány korrupcióellenes, állományvédelmi típusú átvilágítását jelenti a feladatok ellátásához szükséges felszerelések, okmányok, szolgálati helyiségek, irodák, gépjárművek, esetleges rejtekhelyek ellenőrzése révén.⁷⁷

Zárógondolatok

Jelen tanulmány keretein túlmutatna valamennyi, a korrupcióellenes küzdelemben ténylegesen részt vevő, integritás-szemléleten alapuló intézkedés bemutatása. Az értekezés a bemutatott intézkedéseken keresztül annak érzékeltetésére törekedett, hogy az integritás alapú megközelítés miként van jelen a különböző jogágakban, melyek a közös jellemzői és hogy az egyes intézkedések hogyan képeznek egy egész, homogén rendszert a korrupcióellenes tevékenység keretében.

Meglátásom szerint bármelyik jól működő közösség alapvető jellemzője az integritás. Ennek megteremtésén, erősítésén és fejlesztésén keresztül egy hatékony eszközt kaphatunk számos társadalmi probléma megoldására, a morális-etikai kérdésektől a közjavak feletti gazdálkodás megreformálásán át akár egészen a korrupció elleni küzdelem sikerének növeléséig.

Benei Dóra, alügyész, Budakörnyéki Járási Ügyészség; levelező tagozatos hallgató, Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Doktori Iskola