Nemzetbiztonsági érdek-e az Európai Unió pénzügyi érde-keinek védelme?

Napjaink közéleti és politikai vitáiban gyakran megjelenik az Európai Unió (a továbbiakban: Európai Unió, Unió vagy EU) által Magyarországnak folyósított költségvetési források felhasználását érintő visszaélések kérdése. A téma az európai színtéren és szakmai berkekben is gyakorlatilag folyamatosan napirenden van, az európai politikai diskurzusokban újra és újra előkerül, viszont általában szélesebb aspektusból, nem csupán a költségvetési források elköltésére szűkítve, hanem kiterjesztve azt a bevételi oldalakat érintő visszásságokra is. Lényegében ugyanerről van szó, amikor az „uniós pénzekkel” történő visszaélések megszüntetéséről, az EU költségvetésének megóvásáról, vagy az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelméről folyik párbeszéd. Az utóbbi kifejezés a hivatalosan elfogadott uniós terminológia az Európai Unió saját költségvetésének bevételeit, illetve kiadásait érintő jogtalanságok elleni fellépésre, amely mögött jelentős politikai érdekek is összpontosulnak.

Az Unió pénzügyi érdekei védelmének hatékonyságát növelni szándékozó európai viták premisszája általában az, hogy az Uniónak mint önálló entitásnak alanyi jogon, illetve a tagállamoknak mint szövetségi rendszeralkotó közösségnek egyaránt az alapvető gazdasági és biztonsági érdeke, hogy az Unió pénzügyi érdekeit fokozottabb védelemben részesítse. Az alábbiakban az Európai Unió pénzügyi érdekei védelmének különböző szintjeit vizsgáljuk meg. Külön kitérünk a tagállami oldalról történő megközelítésre, egyúttal arra is keressük a választ, hogy melyek a kapcsolódási pontok és átfedések a magyar nemzetbiztonsági érdek és az Unió pénzügyi érdekeinek védelme között. Először megvizsgáljuk az Unió pénzügyi érdekei kialakulásának körülményeit, a pénzügyi érdekek védelmének szintjeit, majd a pénzügyi érdekek védelmét beillesztjük az uniós biztonsági érdek és a magyar nemzetbiztonsági érdek kontextusaiba.

Mindenekelőtt szükséges tisztázni, hogy mit értünk pontosan az Unió pénzügyi érdekein, hogyan jelent meg ez a fogalom, illetve hogy az Unió milyen megközelítésben, milyen perspektívákból tekint ezen érdeke védelmére. Az alább felvázolt fejlődési úton keresztül megfigyelhető, hogy az Unió pénzügyi érdekeinek fogalmi köre az uniós pénzügyi érdekek büntetőjogi védelmével szorosan összekapcsolódik. Noha a pénzügyi érdek fogalma annak büntetőjogi védelme kereteinek evolúcióján keresztül kristályosodott ki és leggyakrabban e keretekkel összefüggésben kerül említésre, további, nevezetesen a büntetőjogi di-menziót meghaladó (uniós biztonsági) és az azt el nem érő (adminisztratív) viszonylatban is érdemes elmélkedni róla.

Az EU pénzügyi érdekei büntetőjogi védelmének gyökerei egészen 1976-ig nyúlnak vissza, amikor az Európai Közösség (a továbbiakban: EK) részére saját források biztosítását követően javaslatot tettek az Európai Közösség létrehozásáról szóló szerződés módosítására annak érdekében, hogy megteremtsék az EK pénzügyi érdekeit védő közös büntetőjogi szabályok kidolgozásának lehetőségét.¹  Az EU-t alanyi jogon megillető önálló költségvetést az 1993-tól hatályos Maastrichti Szerződés hozta létre.²  Körülbelül ettől az időponttól indult el az a közös gondolkodás, amelynek célja a költségvetési pénzekkel kapcsolatos visszaélések következtében történő illegális kiáramlás megakadályozása volt, hiszen ennek mértékét a felmérések számottevőnek mutatták. Az alsó határt megközelítőleg a költségvetés 2 százalékára, míg a legmagasabb értéket a 20 százalékára becsülték.³  Itt jegyezzük meg, hogy többen még ezt a mértéket is igen túlzónak tartják.⁴  Maastrichtot követően az Európai Bizottságon belül egyre komolyabb előkészítő munka folyt az Unió pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelmét biztosító mechanizmus kidolgozása érdekében, amelynek egyik eleme volt az 1997-es Mireille Delmas-Marty francia jogász által jegyzett tanulmány (Corpus Juris), ami egyben az európai ügyészi szervezet víziójának alapját is lefektette.⁵  A kérdést ugyanakkor nem csak az uniós intézmények, de a tagállami kormányok is fontosnak tartották, hiszen 1995-ben a bel- és igazságügyi pillér keretei között egyezményt kötöttek az EK pénzügyi érdekeinek védelmére (kiegészítő jegyzőkönyveivel együtt a továbbiakban: PIF-egyezmény), ami az első olyan uniós jogi dokumentum volt, amelyben meghatározásra került az EK pénzügyi érdekeit érintő csalás fogalmi köre.⁶

A PIF-egyezményt követően és azt alapul véve bizottsági közlemények⁷  és munkadokumentumok építették fel a 2017-ben elfogadott, az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás elleni büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelemről szóló PIF-irányelvet⁸ . Ez már jogszabályi szinten egyértelműen rögzíti, hogy az EU pénzügyi érdekei alatt az Európai Unió, az uniós szervek, intézmények, hivatalok, ügynökségek költségvetéséből, vagy az általuk közvetlenül vagy közvetve kezelt vagy ellenőrzött költségvetésekből finanszírozott, szerzett, illetőleg az ezeknek járó bevételt, kiadást és vagyoni eszközt kell érteni.⁹  A hozzáadottérték-alapú (héa) saját forrásokból (áfabevételekből) származó bevételek kapcsán a jogalkotó csak a súlyos bűncselekmények esetén rendeli alkalmazni az PIF-irányelvet. A közös héarendszer sérelmében akkor minősül súlyosnak egy bűncselekmény, ha az Unió két vagy több tagállamának területéhez kapcsolódik, legalább tízmillió euró összegű teljes kárt okoz és a PIF-irányelvben meghatározott szándékos cselekmény vagy mulasztás.¹⁰  Azt láthatjuk tehát, hogy a héa-rendszerrel kapcsolatos bűncselekmények esetében gyakorlatilag bizonyos esetkörre szűkült az uniós pénzügyi érdekek büntetőjogi védelme.

A több évtizede tartó elméleti gondolkodás és magas szintű eszmecserék mellett egy folyamatos útkeresés és érdekösszehangoló lavírozás indult, amelynek fő dilemmája a büntető igazságszolgáltatás – elsősorban az említett pénzügyi érdekek védelme mentén és céljából történő – még minden tagállam számára elfogadható mértékű szupranacionalizálása. Ezt a folyamatot tágabb aspektusában tekinthetjük az európai büntetőjog (ki)fejlődésének is – bár tény, hogy ez mára már jóval meghaladta a pénzügyi érdekek védelmét –, aminek intézményi szempontból kétségkívül mindenkori csúcsa a világszinten is egyedülálló struktúrával bíró bűnüldöző szerv, az Európai Ügyészség 2017-től 2020-ig tartó felállítása. Ennek a hibrid – a nemzeti és nemzetek feletti szintet ötvöző – entitásnak a célja, hogy az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények üldözését uniós szintre emelje, tekintve, hogy ez a jogalkotó szerint uniós szinten – annak léptékei és hatásai miatt – jobban megvalósítható.¹¹  Az integráció jövőjét érintő és mostanában különösen intenzív föderatív kontra szuverenitáspárti ideológiai szembenállás láthatóan nem kerülheti el azon célokért folyó és kihívások köré összpontosuló szakmai vitákat sem, amelyek minden nézőpontból ugyanolyannak látszanak. Ezt kiválóan példázza, hogy amíg egyesek az Európai Ügyészség határon átnyúló terrorizmussal kapcsolatos bűncselekményekre kiterjedő hatáskörbővítése mellett érvelnek¹²  – ami egyébként az Ursula von der Leyen vezette Bizottság 2019-es munkaprogramjának is részét képezi¹³  –, addig több tagállam aggályainak eloszlatására az összeurópai érdek felhívása sem volt elegendő, hiszen a 27 tagállam helyett mindössze 22 taggal és az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSz) alapján lehetővé tett ún. megerősített együttműködés formájában jöhetett csak létre az új szerv.¹⁴

Az immáron világosan meghatározott uniós pénzügyi érdekek büntetőjogi védelme tehát az Európai Ügyészség fő felelőssége lesz, ideértve az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elkövetőivel és azok bűntársaival szembeni nyomozás és vádhatósági eljárás lefolytatását, valamint e személyek bíróság elé állítását.¹⁵  Természetesen a PIF-irányelv és a vonatkozó uniós jogszabályok az Európai Ügyészséget létrehozó megerősített együttműködésben részt nem vevő tagállamokat – köztük Magyarországot – is kötelezik az uniós pénzügyi érdekeket sértő bűncselekmények elleni hatékony fellépésre, hiszen a Lisszaboni Szerződéssel¹⁶  lefektetett új jogalapon ezen országok is kötelesek átültetni a PIF-irányelvben foglaltakat a nemzeti jogrendszerükbe.¹⁷  

A teljesség érdekében szólnunk kell az Unió pénzügyi érdekeinek büntetőjogi szintet el nem érő, más szóval a pénzügyi érdekek adminisztratív vagy közigazgatási szintű védelméről. Az EK pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 1995-ös uniós rendelet tágabb értelemben közelíti meg a pénzügyi érdekek védelmét, kiterjesztve azt a közigazgatási jellegű szabálytalanságokra is.¹⁸

Nem vitás, hogy attól, hogy büntetőjogilag nem értékelhető egy uniós pénzügyi érdekeket érintő jogsértő cselekmény, attól még sértheti az unió pénzügyi érdekeit. Az Európai Unió jelenlegi legmagasabb szintű, alkotmányos kereteket lefektető alapdokumentumai közé tartozó EUMSz önálló, a Küzdelem a csalás ellen címet viselő fejezetének 325. cikkében is kiterjeszti a pénzügyi érdekek védelmét a büntetőjogon túlra, amikor úgy rendelkezik, hogy az Unió és a tagállamok küzdenek a csalás és az Unió pénzügyi érdekeit sértő minden egyéb jogellenes tevékenység ellen.¹⁹  A hivatkozott 325. cikkre a későbbiekben még visszatérünk.

Korábban volt szó róla, hogy az Unió pénzügyi érdekei büntetőjogi védelmének intézményi vázát a jövőben már az Európai Ügyészség, a nem csatlakozott tagállamok vonatkozásában pedig a tagállami bűnüldözési mechanizmusok uniós bűnügyi együttműködés vérkeringésébe – többnyire az Eurojust-on²⁰  keresztül – kapcsolt rendszerei alkotják. A pénzügyi érdekek büntetőjogi szintet még el nem érő védelmet célzó igazgatási vizsgálati eljárások lefolytatásának intézménye a kezdetekben az Európai Bizottság Főtitkárságán belül létrejött Csalás Elleni Koordinációs Egység (UCLAF)²¹  volt, később, 1999-ben ebből alakult meg az adminisztratív szabálytalanságok feltárását végző független Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF)²² . Az OLAF nem nyomozó hatóság, hanem olyan adminisztratív vizsgálatokat folytat, amelyek kimenetele alapján az érintett tagállam felé igazságügyi ajánlásokat tehet. A tagállamok ezen ajánlások alapján elrendelhetnek büntetőeljárást (nyomozást), de más eljárást is, a belső jogszabályaiknak megfelelően.

Végül az uniós pénzügyi érdekek védelmét, a büntetőjog feletti, a klasszikus biztonságpolitikai megközelítésben is érdemes górcső alá venni. Függetlenül attól, hogy az Európai Unió nem egy állam, hanem európai országok (tagállamok) közötti egyedülálló társulás, ennek a többnyire egységben működő és nemzetközi jogilag is önálló jogalanyisággal bíró szövetségi rendszernek az alkotmányos kereteit pontosan megadják az alapszerződések és vannak saját, közösségi szinten megfogalmazott bel- és külpolitikai célkitűzései is. Az alapszerződések megadják az elvi alapját a nemzeti biztonsági stratégiák mintájára megalkotható uniós biztonsági stratégiának. Az uniós szintű, nagy ívű biztonságpolitikai szemléletmód megjelenésének igazi katalizátoraként egyébiránt a 2016. évi terrortámadások hatottak.²³  Bár korábban is léteztek már európai biztonsági stratégiák, de a 2016-os események vezettek ahhoz, hogy az EUMSz-ben megfogalmazott szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozása²⁴ , azaz az európai polgárok biztonságának garantálása érdekében a Bizottság – ekkor még főleg a transznacionális kihívásokra adandó hathatós válasz alternatívájaként – a hatékony és valódi biztonsági unió előkészítéséről szóló közleményében bevezette a biztonsági unió fogalmát.²⁵  A biztonsági unióra vonatkozó legfrissebb uniós stratégiáról szóló bizottsági közlemény 2020. július 24-én jelent meg.²⁶  A dokumentum a szervezett bűnözésről szóló fejezetének gazdasági és pénzügyi bűnözés címe alatt stratégiai célkitűzéssé emeli a csalás elleni uniós szintű fellépést az uniós adófizetők pénzének védelmében, illetve nevesíti az Európai Ügyészséget, amely majd hatáskörrel rendelkezik az uniós költségvetés elleni bűncselekmények terén és a határokon átnyúló héacsalással szemben, ami évente legalább 50 milliárd euróba kerül az adófizetőknek.²⁷

A stratégiai dokumentumok hierarchiájának csúcsán elhelyezkedő nemzeti biztonsági stratégiák ágazati stratégiái közé sorolhatóak a nemzetbiztonsági stratégiák, melyek feladata – többek között – a nemzetbiztonsági érdekek magas szintű megfogalmazása.²⁸  A nemzeti biztonsági stratégiának az Unió viszonylatában megfeleltethetjük a biztonsági unióra vonatkozó stratégiát. Ebből kifolyólag arra a következtetésre juthatunk, hogy az uniós jogalkotó immáron stratégiai célkitűzéssé emelve is védeni kívánja az Unió pénzügyi érdekeit azáltal, hogy az Unió quasi biztonsági érdekeként tekint az uniós pénzügyi érdekek védelmére, viszont itt sem lépi át a büntetőjogi megközelítést, hiszen a pénzügyi érdekek védelmét nem önállóan és absztrakt módon, hanem a bűnözésről szóló fejezet alatt tárgyalja. Az uniós jogalkotó szándékát legitimálja, hogy bár a tárgyalt bűncselekmények elsősorban az elkövetés helyéül szolgáló tagállam érdekeit sértik, jóllehet az integráció egészét is veszélyeztethetik. Az Unió költségvetése az Unió gazdaság- és támogatáspolitikájának és így az integrációnak is az alapja, ezért a költségvetést sértő cselekmények végső soron az integrációt ássák alá, akár gyengíthetik is, ami a kérdést önmagában európai jelentőségű biztonsági fenyegetéssé emeli, s mint ilyen, uniós érdekké is transzformálja.²⁹

E körben érdemes körüljárni a nemzetbiztonság kérdésének uniós és egyúttal hatásköri szabályozását. Az államok nemzetbiztonsági érdekeik politikai-stratégiai elvi meghatározásán túl, az azokat fenyegető kockázatok és veszélyek azonosítására és ilyen érdekeik védelme céljából – a konkrét bűnüldözési és közigazgatási rendszereken kívül – intézményeket, nemzetbiztonsági szolgálatokat hoznak létre. A nemzetbiztonsági szolgálatok a nemzetbiztonsági érdekek érvényesítésének elősegítését, a nemzetbiztonsági érdekeket fenyegető veszélyek és kockázatok előrejelzését, elkerülését, valamint elhárítását is magában foglaló komplex állami képesség részei.

Az Európai Unió nem rendelkezik saját nemzetbiztonsági szolgálattal, sőt az EUMSz külön hangsúlyozza, hogy a nemzeti biztonság (ebben a kontextusban értve ez alatt a nemzetbiztonságot) az egyes (tag)államok kizárólagos feladata (hatásköre) marad.³⁰  A kérdés ezek után tehát az, hogy az Unió a saját maga által stratégiai célkitűzésként meghatározott biztonsági érdekeket miképpen tudja érvényre juttatni abban az – egyébként kétségtelenül ritka, szerencsés esetben inkább csak elméleti síkon létező – esetben, ha a büntetőjog és az uniós közigazgatási jog dimenzióját meghaladja, vagy éppen fordítva, még nem éri el az érdeksérelem, viszont az integráció egészének (biztonsági) érdekeire hatást gyakorol. A válasz szinte magától értetődik: a tagállamain keresztül. Szupereurópai nemzetbiztonsági szolgálat hiányában a védelem a tagállami szolgálatok együttműködésére és az információcserére korlátozódik mindaddig, ameddig a cselekmény bűncselekményt nem valósít meg valamely tagállamban, vagy adminisztratív szabályszegést nem eredményez, hiszen utóbbiakra adekvát jogalapok és intézményi rendszer állnak rendelkezésre. Ettől függetlenül a titkosszolgálati információcsere alapja lehet bűncselekményre vagy adminisztratív szabályszegésre vonatkozó információ is.

Az EUMSz kimondja, hogy a tagállamok az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás leküzdésére megteszik ugyanazokat az intézkedéseket, mint amelyeket a saját pénzügyi érdekeiket sértő csalás leküzdésére tesznek.³¹  Az EUMSz tárgyalt rendelkezéseinek nyelvtani értelmezéséből arra következtethetünk, hogy ennek megszövegezésekor is figyelmet fordítottak arra, hogy ne lépjenek túl a pénzügyi érdekek védelmének büntetőjogi dimenzióján, mivel az EUMSz következetesen a pénzügyi érdekek csalással szembeni védelméről beszél és nem elvont, absztrakt védelemről. Ez összhangban áll az általunk korábban tett azon megállapítással, amely szerint az EU alapvetően büntetőjogi értelemben tekint pénzügyi érdekei megvédésére. Ráadásul ezt erősíti meg az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlata, amely több ügyben rögzítette, hogy a tagállamok kötelessége elrettentő hatású és hatékony intézkedésekkel küzdeni az Unió pénzügyi érdekeit sértő jogellenes tevékenységek ellen, illetve az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalás leküzdése érdekében ugyanazokat az intézkedéseket megtenni, mint amelyeket a saját pénzügyi érdekeiket sértő csalás leküzdésére tesznek.³²

De hogyan viszonyul az uniós pénzügyi érdekek védelme a tagállami nemzetbiztonsági érdekekhez? Az államok nemzetbiztonsági rendszere jellemzően akkor aktivizálja magát, ha az állam a saját maga által meghatározott és a saját kül- és biztonságpolitikájának megfelelően priorizált nemzetbiztonsági érdekeivel kapcsolatban azonosít fenyegetést, kockázatot, veszélyt vagy sérelmet, illetőleg értesül ilyenről. A 27 uniós tagállam nemzetbiztonsági érdekeinek elemzése meghaladná e cikk kereteit, így a továbbiakban főleg Magyarországra fókuszálunk.

Először is az említett EUMSz 325. cikk és a magyar jogrend közötti közjogi kapcsolatot az Alaptörvény E) cikkének (2) bekezdése teremti meg.³³  Az Alaptörvényben foglalt államcélokkal összhangban, a szuverenitás-transzferre és az uniós jog elsődlegességére figyelemmel, az EUMSz 325. cikkében foglaltak Magyarországra nézve kötelezőek. Azaz küzdenünk kell a csalás és az Unió pénzügyi érdekeit sértő minden egyéb jogellenes cselekmények ellen, hathatós védelmet nyújtanunk, ugyanolyan védelmi intézkedéseket foganatosítani, amelyeket a saját pénzügyi érdekeinket sértő csalás leküzdésére tennénk, illetve a többi tagállammal összehangolni e tevékenységünket, szoros és rendszeres együttműködést kialakítva a Bizottsággal és a hatáskörrel rendelkező hatóságainkkal.³⁴

A magyar jogrendben a legmagasabb szinten az Alaptörvény rögzíti, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok feladata, egyebek mellett, Magyarország nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése.³⁵  A nemzetbiztonsági érdekek meghatározását a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. sarkalatos törvény (a továbbiakban: Nbtv.)³⁶  értelmező rendelkezései között találhatjuk. Ezek szerint nemzetbiztonsági érdek Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme keretén belül különösen Magyarország gazdasági érdekeit sértő vagy veszélyeztető leplezett törekvések felfedése és elhárítása.³⁷  Nyilvánvaló, hogy az általános jogbiztonságon túl a gazdasági viszonyokba vetett bizalmat, a nemzetgazdasági érdekeinket, és akár a gazdasági stabilitást is veszélyeztethetik azok a cselekmények, amelyek az uniós pénzügyi érdekek ellen irányulnak. A jogellenes cselekmények elkövetésének a helye szükségszerűen valamely tagállamban van, következésképpen a bűncselekmények elkerülhetetlenül sértik az adott tagállam nemzeti érdekeit, ráadásul leggyakrabban az általuk okozott kár is közvetlenül a tagállamban érezhető leginkább. Következésképpen nem lehet kérdéses, hogy az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére előírt kötelezettségek teljesítése tagállami kötelezettségünk, de kizárólag addig a szintig, ameddig az uniós jogalkotó ezt előírja. Ez pedig a büntetőjogi védelem szintje.

Az európai jogi és stratégiai dokumentumok szándékosan nem terjesztik ki az uniós pénzügyi érdek védelmét a büntetőjogon felüli, absztrakt „nemzetbiztonsági” (ebben a kontextusban uniós biztonsági) szintre. Ez nem csak az európai nemzetbiztonsági szolgálat hiányára vezethető vissza, sokkal inkább az Európai Unió mögötti alapvető elgondolásra, tekintve hogy a nemzetbiztonság még a büntetőjognál is szorosabban kötődik az tagállamok szuverenitásához és aminek védelmét az EUMSz deklaráltan a tagállami hatáskörök között tartja. Mindenekelőtt fontos rögzíteni, hogy az ország gazdasági érdekei és az unió pénzügyi érdekei a legtöbb ponton korrelálnak egymással, így az uniós pénzügyi érdekeket sértő vagy veszélyeztető cselekmények felderítése és elhárítása egyúttal nemzetbiztonsági érdekké is válik. Mindazonáltal ez nem feltétlen és nem abszolút. Végső soron a nemzetbiztonsági érdek az Nbtv.-ben meghatározott feltételek teljesülése esetén alkalmas lehet az állam büntetőjogi igényének érvényesítéséhez fűződő érdek felülírására is.³⁸  A nemzetbiztonság ügye a tagállamok összessége számára egy olyan vörös vonal (red line), amelynek mélységében már nem kívánják szuverenitásukból eredő hatásköreiket az EU-val közösen gyakorolni.

A büntetőjogon túl, a nemzetbiztonsági szint felé közeledve egyre inkább elválhat egymástól az uniós és a tagállami érdek, sőt halványulhat az egyértelmű érdekazonosság is. Ennek oka, hogy a gazdasági és nemzetbiztonsági érdekek tagállamonként, valamint a tagállamok és az önálló hatásköröket gyakorló uniós intézményrendszer között is eltérhetnek egymástól. Jóllehet az érdekütközések nem szükségszerűek, mi több a pénzügyi érdekek védelmét tekintve ritkán fordulnak elő, mégis érdemes ezt is fontolóra vennünk, mivel ezek konfliktusokhoz vezethetnek és az integráción belüli feszültséget eredményezhetnek. Ezt elkerülendő különösen fontos, hogy az uniós intézmények hatáskörgyakorlása tárgyilagos és jogszerű legyen, figyelemmel arra, hogy egy esetleges érdekkülönbség során a működésük függetlenségét és elfogulatlanságát ne lehessen alappal megkérdőjelezni, valamint intézkedéseik ne lehessenek alkalmasak politikai nyomásgyakorlásra, vagy bizonyos tagállamok politikai befolyásolására. Könnyen beláthatjuk, hogy a jogszerűség határait átlépő működés önmaga is nemzetbiztonsági kockázattá válhat a tagállamok szemében.

Ehhez garanciákra van szükség, úgymint független kiválasztási eljárások, demokratikus ellenőrzési mechanizmusok, tagállami érdekérvényesítési kísérletek kontroll alatt tartása, működést illető transzparencia. Kifejezetten fontos ez az olyan szupranacionális intézményeknél, mint az Európai Ügyészség, amelynek joga van a tagállami büntetőeljárások saját hatáskörbe vonására.³⁹

Összegzésképpen arra juthatunk, hogy az uniós pénzügyi érdekek védelme kétségtelenül közös és elsődleges uniós cél és egyben feladat, hiszen a pénzügyi érdekek integritásából a szövetség minden tagja profitál. A pénzügyi érdekek védelme a kezdetekben teljes mértékben a tagállamok kezében volt, de az integráció mélyülése következtében a tagállamok egyre több területen engedték át a nemzeti szuverenitásukból eredő hatásköreik gyakorlását szupranacionális intézményeknek, így megadva a felhatalmazást közös büntető anyagi jogszabályok elfogadására, vagy – az Európai Ügyészség megerősített együttműködéséhez csatlakozott tagállamok viszonylatában – a korábban kizárólagos nemzeti hatáskörbe tartozó vádhatósági jogok gyakorlására. Ez a hatáskör-átengedés kiterjed a szuverenitás utolsó védőbástyájának tartott büntetőjogi területekre is, viszont a szuverenitás magját képező nemzetbiztonságot semmilyen körülmények között nem foglalja magában. Az uniós pénzügyi érdekek védelme szükségességének uniós biztonsági, stratégiai szinten történő megfogalmazása számottevőbbé vált a 2015-ös európai biztonsági stratégiához viszonyítva, amely gyakorlatilag egy mondatban rendezte a kérdést: „Végezetül az Európai Ügyészség létrehozása új dimenziót biztosít majd azoknak a konkrét kérdéseknek, amelyek a bűnöző tevékenységekből származó, az uniós költségvetést érő veszteségek elleni védekezésre vonatkoznak.”⁴⁰  Ez mutatja azt a hangsúlyeltolódást, amelyből kiolvashatjuk, hogy az Európai Unió egyre inkább kész stratégiai-biztonsági dimenzióban is értelmezni az uniós költségvetés védelmét, igaz, hogy egyelőre megőrizve annak büntetőjogi kereteit.

Helytelen következtetésre jutnánk, ha az itteni okfejtést úgy értenénk, értelmeznénk, hogy a tagállamoknak nem fűződik nemzetbiztonsági érdekük az uniós pénzügyi érdekek védelméhez. Sokkal inkább akként tekinthetünk a nemzetbiztonsági dimenzióra, amely egy olyan áttörhetetlen falon túl található, amelyre az uniós jog már nem alkothat olyan mindenkoron érvényesülő szabályokat, amik ne lennének kitéve a tagállamok – meghatározott belső jogi és alkotmányos keretek közé szorított – diszkrecionalitásának. Általában igaz a mondás, miszerint a nagyobb szabadság nagyobb felelősséget is jelent. Nos, ez itt sincs másképp, tekintve hogy a tagállamoknak a nemzetbiztonsági dimenzióban van lehetőségük, de egyben – ha nem is jogi, ugyanakkor morális – kötelezettségük is megmutatni az együttműködési készségüket és információ-megosztási hajlandóságukat a közös európai cél megvalósítása érdekében.

Az Unió jelenleg történelmi változás előtt áll. Az Európa jövőjéről szóló konferenciasorozat eredményeképpen strukturális átalakulásokra lehet számítani az európai színtéren.⁴¹  Noha jelenleg a jövőbe mutató, realitást nélkülöző elmélkedésnek tűnhet egy közös európai „nemzetbiztonsági” szolgálat létrehozása és az EU pénzügyi érdekeinek védelmének a büntetőjogon túli dimenzióra történő kiterjesztése.

Márton Balázs LL.M., Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Rendészettudományi Doktori Iskola